地方政府债务长期在一种缺乏法治约束的灰色地带中疯狂生长，长期积累的地方政府债务风险与法律规范的缺席不无关联，也在不断倒逼相关法律调控体系的升级。
应加快修订《预算法》，为地方政府举债从法律上松绑，将地方政府性债务纳入财政预算管理的法治化轨道。
应制定《地方政府债务管理条例》，加强地方政府债务的法治化管理。
应在相关立法中加强对地方政府举债的外部审计监督。
近日闭幕的中央经济工作会议，首次明确将“防控债务风险”列为年度经济工作的一项主要任务。会议提出，要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。加强源头规范，把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理，严格政府举债程序。
目前我国地方债务风险总体安全可控，但局部地区、项目存在较高风险隐患，且地方债易波及金融、财政的稳定性，因此应未雨绸缪，防患于未然。去年以来，政府性债务问题逐步引起广泛关注，其中地方债务问题尤为突出。地方债务规模过大以及监控之外的隐形债务，对经济等多个领域将会产生难以估量的风险。地方政府债务问题横向关联到银行业，纵向关联到县、市、省和中央，容易引发系统性风险。
实际上，地方政府债务长期在一种缺乏法治约束的灰色地带中疯狂生长，长期积累的地方政府债务风险与法律规范的缺席不无关联，也在不断倒逼相关法律调控体系的升级。防控债务风险，实现地方政府“阳光融资”，相关立法亟待补课。
1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。
随着地方经济建设的发展，城市基础设施规模的扩大，城镇化的发展，相应的地方财权跟不上，支出持续上升，缺口不断加大，各地区各层级地方政府纷纷以不同方式举债或负债经营。为增强地方政府财政自主权，提高财政保障能力，应当适当放开地方发债。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。这对地方政府发行债券，无疑是个重大突破。十八届三中全会决定在作出允许地方发债表述同时，提出了要建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。
应加快修订预算法，为地方政府举债从法律上松绑，将地方政府性债务纳入财政预算管理的法治化轨道。三中全会决定和相关重要会议都传达了地方发债适当放开的精神。根据三中全会决定的精神，修改现行预算法势在必行。1997年全国人大首次提出修改预算法的动议，期间几经周折，直到2011年11月才形成了“修正案”(草案)提交全国人大常委会审议，预算法二审稿有关是否允许地方发债的规定引起较大争议。应加快现行预算法的修订进程，允许地方政府在适度、合理和接受人大监督以及定量、定项目、定绩效目标等条件下列赤字，把责任明确到地方一级，公开接受人大的监督。这才能对资本性债务进行规范，防止地方政府的债务过度扩张，有效地防范地方政府债务风险。
应制定“地方政府债务管理条例”，加强地方政府债务的法治化管理，对地方政府债务总量、举债方式、偿债途径、债务风险预警机制等进行立法规范。审计署在今年6月发布的一份地方债务审计报告中也提出：“目前国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。”把地方政府债务锁进法治的保险柜中，才能最大程度地防范债务风险。
应在相关立法中加强对地方政府举债的外部审计监督，进一步明确审计部门对地方政府债务情况的审计责任，以及各级地方人大的监督责任。审计部门应当依法对地方政府债务情况进行专项审查，并在摸清其债务总体规模、结构、来源与分配方向的基础上，检查是否存在违规举债、举债不合理、使用不规范等问题。同时，地方各级人大常委会切实依法履行对政府全口径预决算审查监督职责，加强对政府性债务经常审计的依法监督。地方各级人大常委会依法加强对政府性债务经常审计工作的监督，就是抓住了对政府全口径预决算审查监督工作的重点和关键。
一言以蔽之，防控地方政府债务风险亟待打上法律补丁、补齐法律短板，把地方政府债务锁进法治的保险箱中，才能最大限度地防范和化解债务风险。
(作者单位《中国司法》杂志)
作者：刘武俊
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