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本报特约评论员 王芳
编者按
近日，审计署公布的全国政府性债务审计结果显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿。
地方政府债务在过去两年半时间里积累速度很快，存在举债主体和资金来源多元化、政府债务隐形化等问题，这也正是社会各界对地方债务问题存在担忧的主要原因。如果不能很好地解决地方债务隐忧，对中国经济的发展、新一轮的改革都将是非常不利的。
那么，如何控制地方债务风险？如果真的出现政府的债务偿付困难，应提前设置哪些预案？为回答以上问题，21世纪经济报道记者采访了中国金融四十人论坛成员、国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁，瑞银中国首席经济学家汪涛，是为北京圆桌第398期，以飨读者。（王芳）
地方政府债务规模可控
《21世纪》：近日，审计署公布全国政府性债务审计结果。结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务约20.7万亿元，其中，地方负有偿还责任的债务约10.9万亿。这组数据是否超出您的预期？对这一系列数据，您如何解读？
汪涛：这组数据基本符合我们此前的估算（2012年底16.5万亿元，2013年6月底19万亿元）。
我们认为全部政府债务和地方政府债务水平（分别占GDP的56%和33%）仍在可控范围内。由于中国储蓄率较高，加上较为封闭的资本账户，在国内市场上为债务融资较为容易。此外，尽管近几年明显放缓，但名义GDP增速仍维持在10%左右，高于加权平均债务融资成本（瑞银估算在7.3%左右）。
但近几年债务累积的速度值得警惕。从2010年底的10.7万亿元到2013年6月的17.9万亿元，地方政府债务在仅仅两年半时间里大幅增加67%。即便剔除2011年审计未覆盖的乡镇级债务，地方政府债务仍达17.5万亿元，较2010年增长64%、年复合增长率达21.8%，远超名义GDP增速。这意味着，尽管过去2-3年间银行对地方平台贷款的监管趋严，但地方政府债务并未得到有效控制。这是因为地方融资平台通过各种途径从金融系统的庞大资金池中汲取资金，且融资方式“日新月异”。
《21世纪》：在当前地方政府的债务结构中，从流动性、期限、规模、增速等方面来看，存在怎样的突出问题？这些问题的风险程度如何评估？
魏加宁：一个基本判断就是地方政府债务规模可控，但是潜在风险巨大。目前，我国地方政府债务具有以下特点。
首先是增长速度过快。2003年我们列举的地方债超过1万亿，在当时已经引起很大震动；2006年财科所的估算大约是4万亿；到2010年审计结果达到10.7亿；2013年6月达17.9万亿元。我们总是说日本政府债务名列全球第一，但是如果按照现在的速度发展下去，到2020年的时候中国就有可能会超过日本。尤其应当注意的是，日本的政府债务主要是高速增长期结束以后政府为刺激经济而搞出来的，而中国的政府债务是在高速增长阶段尚未结束时就已经规模很大了，那么一旦经济增长速度慢下来以后，情况又会怎样呢？这是很值得关注的问题。
其次，财政风险和金融风险交叉传染。现在，地方政府债务中有70%是来自银行贷款，而银行贷款当中又有多少流到了地方政府名下？实际上很值得深思。都是通过各种所谓的“金融创新”，使得信用链条越拉越长，地方政府债务越来越隐形化。
再有，地方政府债务成因复杂。既有分税制改革以来事权不断下放、财权不断上收、财力责任不对称等财政体制问题，也有金融体制方面国有银行改革不彻底等方面的原因，比如银行仍以各级政府控股，和政府之间进行最大的关联交易，还有中央地方关系扭曲、单一制下的道德风险巨大等政治体制方面的原因。
汪涛：正如最新的审计报告中所披露的，地方政府正更多地利用债券市场和更为复杂的表外信贷来规避对地方融资平台贷款的监管收紧。地方政府债务中银行贷款比重从2010年的79%降至2013年6月的57%，债券融资比重则从7%升至10%，BT和信托目前均占债务总额的8%。另外，虽然传统意义上的地方融资平台债务增长较为缓慢（年复合增长率14.5%），更为隐蔽的“政府可能承担一定救助责任”的债务（依赖政府隐性担保、通过BT和其他更具创新性的渠道）增速较快、年增速高达45%。对土地收入的依赖性也显著提高，审计报告指出承诺以土地出让收入偿还的债务余额占比从2010年的23.8%上升至2012年的32.2%。
我们认为近一段时间的地方政府融资动向已经给宏观经济带来了三个重要风险：首先，随着越来越多的融资活动在缺乏适当监管的银行表外发生，资产质量可能在恶化、潜在的信用风险有所上升；其次，政府的隐性担保和兜底，再加上预算软约束导致的对融资成本不敏感，使得地方政府在获取新增信贷方面享有不平等的优势，从而在信贷分配中对其他部门造成挤出效应，阻碍了经济增长模式的转型；最后，由于地方政府强劲的信贷需求未得到有效控制，地方政府成为不断推升整体杠杆率的主要力量，可能会在将来威胁到经济和金融体系的整体健康。
改革化解地方政府债务风险
《21世纪》：地方财权和事权的不匹配，一直以来被认为是造成地方债务负担庞大的主因。随着十八届三中全会后新一轮改革的进行，财税、金融等领域进行的改革将如何从机制、体制上化解地方债务的风险？
魏加宁：地方自治是防范和化解地方政府债务的风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。所谓“地方自治”，就是“一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权，并且具有自我约束机制的独立法人实体”，简单地说就是在各级政府之间打出“隔断”开来，真正实现“分灶吃饭”。
为什么要实行地方自治呢？至少有以下几个理由。首先，中国的国情是地广人多，而从国际经验来看，但凡大国，大都实行联邦制。即使是实行单一制的国家，也都实行地方自治。其次，改革的总目标要求实现地方自治。中国未来的发展方向是实现国家的现代化，不仅仅是技术生产的现代化，更是国家治理的现代化。要实现国家治理现代化就要处理好政府与企业、政府和国民以及中央和地方的关系。这主要是因为与计划经济的集中决策不同，市场经济属于分散决策，因此在本质上要求市场经济与民主法制、地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本治理架构。另外，从技术发展的趋势来看，互联网的发展更是促进分散决策和分布式决策。从提供公共服务的角度来看，地方政府更清楚当地老百姓到底需要什么，与中央政府相比更具有信息优势。从现实风险来看，单一制必然导致地方政府的道德风险。因为在单一制下，中央和地方关系就好比总公司和分公司，上级管着下级的人、财、物，自然就不能不管其债务。而联邦制的原则才是“谁家孩子谁抱走”，上级政府不会给地方政府的债务兜底，风险发生后也不会蔓延到整个国家。此外，真正发生债务危机时，如果确实需要上级政府或中央政府来救助时，上级政府在接管债务的同时也要接管下级政府的选举权、人事权、行政权和财政的支出权，以作为惩罚。从政治发展来看，教科书上讲，“地方自治是民主化的学校”。凡想在推进民主化的过程中不出大乱子，就必须从地方自治做起。从历史经验来看，中国传统上讲究“皇权不下郡县”。中央和地方的关系如同绳子，不可没有，但也不可绷得太紧，集权过度反而会招致强烈反弹。
汪涛：在中央经济工作会议上，控制地方政府债务风险被列为2014年的重要任务之一。会议决定将地方债纳入预算管理，严格地方债举债流程，并要求地方官员对新增债务负责。更重要的是，三中全会《决定》中的全面改革方案列出了诸多抑制地方政府债务过快增长的措施。我们认为这些举措主要可归纳为以下三个方面：削减地方政府支出负担，将部分地方支出责任转移至中央政府，弱化一些地方的GDP增长目标，通过提高透明度和更为严格的预算管理加强地方政府的预算约束；逐步建立地方主体税种（如房产税、资源税和消费税）以增加地方政府收入来源，要求地方国企向地方政府支付红利；允许地方政府更多地通过长期债券（比如发行长期建设债）来缓和债务偿付压力。
此外，三中全会《决定》提出的一些改革措施可能会转变政府角色和地方政府行为模式，从而有望在根本上解决持续不断的地方政府债务问题。这些改革措施包括减少地方政府在生产经营活动中的参与度（如通过混合所有制将部分国有股份转让给私人部门），将地方政府官员政绩考核与GDP之外的新增债务规模和环保等领域挂钩。
设计化解债务风险的机制及预案
《21世纪》：您认为应该如何设计激励相容的机制来处置地方债务，从而控制地方债风险？地方政府又应如何加强债务管理能力？
魏加宁：目前中国地方债虽然规模有限但风险巨大，化解风险必须标本兼治，而实行地方自治是防范和化解地方政府债务风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。三中全会已经提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，这个提法非常好。而要实现国家治理现代化目标就必须处理好三方面的关系，首先要处理好政府和企业的关系，其核心是市场经济，改革的方向是向市场放权，其二是政府和国民的关系，其核心是民主法制，改革的方向是向社会让权。其三是中央和地方的关系，核心是地方自治，改革的方向是向地方分权。在市场经济条件下一个基本原则就是，凡是基层政府能够做的就尽量让基层政府去做，只有基层政府做不了、做不好的事情才由上级政府或者中央政府来做，这也是现代国家的一个基本原则。
短期对策就应当是制定危机管理预案，明确如果个别地方或金融机构一旦发生危机时的紧急应对措施。中期对策是制定化解地方政府债务风险的财政与金融相结合的“一揽子”综合方案，由超部门的机构进行总体设计。最后，长期对策是财税体制的一揽子改革方案。
汪涛：在我们看来，中国应当采取循序渐进和激励相容的方法来处理地方政府债务问题。
从存量上来看，应当分门别类有针对性地通过市场化手段、政策指导或激励性政策使地方政府与其债务持有人达成合理的解决方案。相当一部分存量债务的主要问题是期限错陪－接相对短期的贷款做长期投资。在债券市场体量较小的现实情况下，应该允许银行展期。同时，应该要地方政府明确借贷主体，安排相应的还款来源。对于无明显收益的关键公益性项目的对应债务，可以将其显性化，由政府公共财政负担还本付息支出。对于已经形成呆账坏账的债务，可以通过国企分红，出售地方其他资产（如土地，国企股份）等方式偿还。地方实在无力偿还的，可以对债务进行重组，或者通过资产管理公司进行处理，或者核销。负担可由地方，银行，中央共同分担。
从流量上来看，根本的解决方案是应转变政府职能，淡化地方GDP考核指标，与此同时厘清中央和地方政府关系，解决地方政府长期融资的问题。这就要求：淡化地方GDP和招商引资的考核，减少政府在生产活动中的参与度、弱化增长在政绩考核中的权重等改变地方政府行为模式、转变政府职能；削减地方政府支出负担，将部分地方支出责任转移至中央政府；逐步建立地方税体系和要求地方国企分红以增加地方政府收入；允许地方政府更多地通过长期债券来缓和债务偿付压力；改革预算管理，硬化地方政府预算约束。
从信贷环境上来看，监管层应重点防范信贷增速过快增长，尤其是应对影子银行信贷扩张予以高度重视。
《21世纪》：假如某个城市出现债务偿付困难，您认为作为地方政府或财政金融部门，应该设计哪些预案？
汪涛：应建立债务违约处理机制预案。明确一旦出现债务偿付困难或者违约情况，不同类型债务应遵循哪一种处理机制和具体流程，由哪个部门负责。央行和银监会应该协同防范债务违约风险扩散，确保金融系统流动性稳定，支付系统不受拖累，确保整个处理过程平稳有序。
一旦某地方政府出现债务偿付困难或违约风险，应尽快启动对地方财政收支平衡的调整方案，削减不必要财政开支，尤其是一般性支出和行政支出，以产生足够的短期现金流，应对短期债务偿付，为问题解决赢取时间。另外，应该有预案必要时出售部分政府资产来应对偿付压力。
对银行来说，应该建立和其他债务持有人及地方债务人及政府协商和债务重组的预案。通过设计合理的激励机制，明确债务延期的具体操作方案。设计债务重组的基本原则。
魏加宁：应制定紧急预案，确立基本原则，防止风险扩散，防止危机深化。我们目前承担的金融四十人论坛课题，正在做这方面研究，很快就会提出解决方案来。（编辑 王梓 王芳）
作者：王芳
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