财税体制大变革的路径与目标
郑新业 中国人民大学经济学院公共经济学教授、博士生导师，主要研究方向是公共经济学和微观发展经济学，曾出版英文专著《The Econom icsof C hild Labor》。
财税体制与每个人息息相关，但我们对财税体系多少会有一些误解。财税
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提供公共服务是政府的基本职能，国防、司法体系、警察、垄断、污染治理，还有建立社会保障制度、收入再分配，这些目标中有三个半是为了提高效率，一个半是为了收入分配。从财政部来看，钱永远不够花，教育投资不能低于G D P的4%，医疗花费也要增加，退休金要提高补偿标准，污染治理要加大投入，国防要投入。但对老百姓而言，所有税收都太贵了，任何税收我们都恨，提到税收就想豁免，提到支出就想增加，但是钱从哪儿来呢？
从财税体系的四重目标看中国现状
现代财税体系有四重目标：促进经济增长，预防和治理经济波动，改善收入分配，预防和治理环境污染。这也为大部分人赞同。但这四项工作大多数情况下是相互冲突的，更麻烦的是，当我们谈论一个问题时，通常忘记了另一个。但是作为财长，他不能在谈论一个问题时忘记另外三个问题。
根据决算报告，2011年政府支出最多是教育，占财政支出的15.1%。教育关系国计民生，但具体讲钱花得也不是都有道理。国家大量补贴清华、北大、人大，就是不公平的。这些学校的学费是5000元，国家还给予了巨额学费、住宿、伙食补贴，人大每年给学生宿舍补贴2亿，每个本科生一年的宿舍费600块钱。中国越好的大学学费越便宜，越差的大学，反而学费多。从长期来看，到底是北大、清华的毕业生收入高，还是其他大学毕业生收入高呢？此外，社会保障和就业支出也很高，但非传统意义的领取养老金，我国的社保体系是独立于财政部的控制范围之外的。
其实很多时候我们感觉不到政府和自己有关，但政府无时无刻不影响着我们，从出生到去世都是要交税。美国是个人所得税为主的税收体系，收入往口袋里收的时候交税。我国是以间接税为主，即往外掏钱的时候交税，个人所得税只占财政收入的5.6%。出口货物退税为负，规模庞大，占了税收收入的8.5%。税收体系中其实我们交了税，国内增值税22.4%，消费税6.4%，这个增值税被证明是人类历史上最强大的赚钱机器，只要有增值税在，国家财政收入就不会愁。间接税可以保证政府收入和经济增长，但缺点是政府手中没有工具，无法改善收入分配。
我们现在的情况和1978年完全不同。邓小平刚接手的时候，整个国家物资紧缺，需要尽量将饼做大，直到1994年，问题依旧是饼不够大，可以获取的物资和服务太少。所以当时没有收入分配问题，大家都比较穷，经济波动与污染问题也不那么严重。所以1978年的税制一直到1994年都是合理的。当时政府规模特别小，欠了很多钱，到1994年开始税制改革，政府收入开始增加。影响经济增长有三个因素，劳动供给、资本积累、技术进步。当时税制主要是为了激励财富的增加和创造。现在我们仍然是发展中国家，人均GDP排名全球第88名，依旧要推动经济发展。但我们面临着经济波动的新问题。
经济波动的危害极大。频繁的经济波动给企业和家庭都造成了巨大的危害，以至于今天持有的财富，明天早上可能就血本无归。经济波动的直接危害就是通货膨胀，政府其实很害怕物价高涨、通货膨胀。中国过去的100年里，除了外敌入侵，所有的政治危机背后都有通货膨胀因素。上世纪90年代经济衰退时，全国有1000多万人一个月之内失业，引发很大的社会问题，政府压力也非常大，失业的人更是苦不堪言。1997-98年其实非常危险，很多人生存非常困难。大家埋怨2008年4万亿大规模基建投资，并没有考虑政府的难处。我在美国读书时，4月15日是报税截止日期，每个人都欢欣鼓舞，因为报税之后就会有退税，美国国税局是自动的财富分配系统，政府通过退税工具来对抗经济波动。而我们国家退给谁呢？中央政府连纳税人是谁都不知道，所以一旦陷入经济波动，政府其实并没有多少工具应对危机，基建投资几乎成了唯一的办法。
与经济波动的危害相同，收入不平等问题的危害也在凸显。一般人的经济是凭借劳动力，部分生产性资产、经营性资产，这些都极为薄弱，容易被破坏。过去十年中劳动保护标准低，很多人残疾，600多万人得了尘肺病，一部分人发财是以其他人的生计被破坏为成本的。过去有钱人受尊敬，但现在有钱人不那么受尊敬，这确实值得重视。很多人认为WT O提劳动标准、环境污染问题，是西方人想当然，但大家想一想，凭什么你发财了，而将我的土地和空气污染了呢？
环境污染则是另一大危害。北京现在经常有非常严重的雾霾，污染已经使经济增长大打折扣，还会激化社会矛盾。台湾社会开始动荡，最主要的原因是污染。2007年开始厦门、海宁、大连、汕头、什邡、启东，环境造成的群体性事件越来越多，而当地的老干部起了很大作用。根据京津冀地区燃煤电厂造成的健康危害评估研究，肺癌患者的数量城乡都在上升，城市上升比农村严重。2002年后中国的碳排放量一直走高，到2011年已占全球主要经济体的26.4%。
现行财税体系运转逻辑
所有这些问题压到一起，十八届三中全会之前，我们意识到1994年的财税体制已经无法应对了。提起1994年的财税体制，大家会说分税制穷了地方，富了中央，这样的评价有很大误解。严格说，1994年的财税体制是收入集中在中央、支出在地方。每年中央政府的转移支付达3万多亿，21个省财政支出的50%来源于此，西藏花100块钱有91块钱来自中央，北京花100块钱有11块来自中央。但北京是企业所得税汇总纳税的地方，税收占了便宜。2013年北京西城区税收总额3700亿，远远超过该区的G D P，比河北省的税收总量都多。标准收入减标准支出之间的差就由中央政府弥补，自己收入越多，中央给的转移支付就自动减少。过去常常按户籍人口算帐，广东省比较吃亏，2012年财政部就将流动人口转移支付放进去了，广东省就上来了。
中央政府负责决策，地方政府负责办事，通过转移支付给钱，社会保障体制单独运行，这是1994年财税体制的特征。这个体系最大的问题是财政收入增长太快。我国的政府规模不仅高于韩国、希腊等国，也远远超过美国、日本和澳大利亚。财政部只算税收收入和非税收收入，其实社会保障金也是强制性交的，也属于财政收入，土地出让金是政府和私人之间的买卖，也应该算政府收入，因为它增加了政府可支配的财源。
政府规模大，财政收入增速过快，不利于经济增长。因此稳定政府规模，避免过高的税收对经济增长的负面影响，是新时期党和政府必须正视的问题。多年来，以促增长为首要目标的收入和支出结构安排不利于政府完成其他工作。税收收入是宏观经济调控、收入分配和污染治理的重要工具。王永庆死后，台湾税务机关可以征收40%多的遗产税，美国2011年遗产税比重达48%，日本的遗产税也非常高。中国目前存在大量的富二代是政府所得税体系失灵的表现。
现行财税体系已无法应对问题
从支出角度分析，由于失业保险给浮标准过低，起不到衰退时期帮助失业者、稳定消费、防治经济螺旋式下滑的“自动稳定器”作用。个人所得税都是工薪税，起不到调节作用。我们的税收体系没有办法将富人的钱挖出来，也没有办法将穷人垫起来，收入分配问题解决不了，没有工具。这样的安排给经济波动的预防调控、收入分配的改善以及环境污染的治理都带来了负面影响。所以调整央地关系就是最核心的问题。
中央政府并没有纳税人的信息，如果各个地方退税给本地，很可能税收成本本地担负，其他地方收益。因为退税未必会用于本地消费，等于拿自己的财政成本刺激其他地方的经济。所以这样的事情不应该由地方政府做，地方政府提供公共服务，尤其是进行收入分配时，会影响地方政府的效率，所以必须是中央政府干。
现行制度安排也不利于污染的预防和治理。如果地方污染治理很严格，标准很高，可能企业就跑掉了，所以环保局交给地方政府肯定不行，环保系统垂直是有必要性的。至于社保，是全国统一的，通过转移支付的调整，哪里花钱都一样。但目前很多城市户口的外地人在广东，他们走了之后，事实上交的社保带不走，最典型的是东莞。地方政府运转养老体系及社会保障体系，存在很多问题。
最后一点，目前政府的核心执政基础设施匮乏。党和政府治理国家、为民众提供公共服务，需要适当的工具和基础设施，比如调节收入分配需要遗产税和赠予税。我国著名的例子就是全国性骗保，不仅中国有，美国、日本也有。还有就是低保，村里真正的穷人拿不到，拿到的多是村干部的亲戚朋友，虽然不是很普遍，但肯定存在。美国花了35年时间才解决了这个问题，所以美国人现在不可能逃税，因为有社会保障号。这在收入分配方面是一个非常好的信息系统。
相对于富二代，穷二代的问题更严重。很多人觉得收入差异是市场分化和个人的竞争能力决定的。这有道理，但更需要知道的是，未来你的生活水平、劳动力水平不仅取决于你的能力，也取决于周围人的能力，所谓不怕神一样的对手，就怕猪一样的队友。而现在我们对最穷的人太不关心了，这是比遗产税和赠予税还重要的事。普遍有效的扶贫经验是帮助小孩，而不是帮助父母，其中最关键的就是投资教育。过去十多年中国的中小学重新布局，小学合并。山西减少了88%的学校，河南省减少得更多。贫困家庭子女受教育已非常困难，这势必会产生更多的穷二代。富二代是政府机制失灵，穷二代是政府更大的失灵。从效率角度而言，关心穷人也是帮助我们自己，因为未来他可能是你的同事或雇员。从社会稳定角度考虑，如果国家不能提供足够的学校，结果可能要建更多的监狱。解决穷二代，需要有专门的福利工具，但是现在也没有。
改革财政制度必须重建治理逻辑
总体而言，现行的财政制度已达不到财政体系的四重目标了，必须改革。要治理污染，必须有新税种，全世界的历史经验表明，税收是除了管制之外非常有效的手段。要想改善收入分配，需要遗产税、赠予税和非常有效的所得税，降低基尼系数并非目的，我们的目标是隔断贫困的继承性。贫困县是最糟糕的制度，资金到了贫困县，但并没有到最贫困的人那里。如何找到真正的穷人，这是亟须考虑的问题。我们还要促进经济增长，应对经济波动，总税收不能再增加了。我们总的原则，其实在十八届三中全会上已比较清楚，就是稳定宏观税负，在这个过程中，税收收入结构调整、支出结构调整，很重要的事情就是中央和地方之间的关系调整。
首先就是完成营改增，将增值税的现行税率从17%降到9%。政府收入下降后怎么办？两个新税种可以尝试弥补--环境税和遗产与赠予税。如果不减税就没有增加税收的正义，增加税收被反对就是天经地义的。房地产税我本质是不看好的，其实物业费就是房地产税，取之于地用之于地。房地产税想变为地方政府的主要税种不现实，凡是房地产税基很大的地方不缺钱，比如北京、上海、广州，凡是缺钱的地方，房地产税基又很小。
其次要优化支出，对付宏观波动，自动稳定器非常重要，失业保险必须有较大程度的提高。失业保险支出占G D P比重需要从“十一五”期间的0 .07%提升到0 .5%。为了改善收入分配，还必须大幅度提高城乡低保的补助标准。现在城市低保全国最好的地方就是浙江诸暨，每个月576块钱，但是较低的地方也确实存在。为了改善收入分配，促进长期经济增长，要建立全国性的儿童补助。
更重要的是要建立一个强大有效、负责任的中央政府。全世界越现代的国家、越强大的市场经济，就必须有越强大的中央政府。要想改善收入分配，地方政府是做不到的。失业保险、养老保险、医疗保险、社会救助等支出责任中央政府要担负，污染治理也要由中央负责。还要建立覆盖全国的社会保障号码和污染信息系统，打造执政基础设施。
总之，现行的财政制度与其要实现的基本目标之间存在冲突，围绕这四个目标，要相互妥协，十八届三中全会提出的改革也需要往前走。 (南都评论记者李靖云整理)
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