重构地方融资
从根源上化解地方政府性债务问题，必须依赖于“地方财政独立”
2013年12月30日，审计署公布了新一轮政府性债务审计结果，这是迄今官方对中国政府性债务最全面、系统的摸底。
审计署公布的数据显示，截至2013年6月底，中央政府性债务余额为
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各方对这次审计给予了一致认可，认为审计准确披露了政府性债务的运行情况，反映出了债务管理中存在的问题。国际评级机构穆迪也称，债务透明度提高，有助于降低地方政府实际负债的不确定性，推进债务管理改革和化解潜在风险。
不过，亦有部分学者表示遗憾，认为这次公布的数据详细程度，在很大程度上削弱了审计所能发挥的正面作用。
国务院发展研究中心宏观部副部长魏加宁呼吁：“应借此契机，公布全国各省级政府债务家底。”若能如此，将为编制地方政府资产负债表、执行地方政府信用评级提供基础性数据，有助于研究化解债务的应对方案，推动地方政府发债。公布后的地方债务账本，亦将成为未来中央政府对地方政府最有效的激励约束手段之一。
围绕此轮审计，去年以来，新一轮地方债务改革研究已全面启动。如今，一整套相关改革举措正加速酝酿、形成，有望在今年上半年陆续出台。这也将成为推进新型城镇化的融资保障机制。
国际通行的经验表明，城镇化的快速推进需要大规模的城市基础设施和公共服务投资。目前中国城市化率为52%，到2020年，这一比例会接近70%，将有约10亿人口生活在城市，城镇化建设将面临巨大的资金缺口。
通常，城镇化资金需求可分为三大板块：城市基础设施投入、社会保障和社会福利投入以及产业化投资。据国家开发银行相关测算，未来三年，城镇化的资金缺口为25万亿元。改革现有融资体制，保障城镇化建设资金，势在必行。
国家发改委一位司局级官员对《财经》记者表示，城镇化融资是一个体现成本分担代际公平的合理安排，不能简单用寅吃卯粮来进行价值判断。未来城镇化融资需要实现财务负担上的代际公平、效率上的激励相容、风险外部性的有效隔离。
国家发改委正在编制的新型城镇化资金配套保障机制，提出了建立多元可持续的资金保障机制，具体内容有：逐步建立地方主体税种，建立健全地方债券发行管理制度，推进政策性金融机构改革，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。“资金保障机制”与《国家新型城镇化规划》有望在春节前配套发布。
改革方案设计的最大难点在于，现有的城镇化融资机制难以为继，决策需要在防范化解债务风险和构建新型城镇化融资保障机制两者之间寻找平衡。
综合各方面动向，未来的地方融资架构将与现行模式大为不同，其核心思路首先将分清市场和政府边界，即非盈利性、社会效益大的项目由政府投资建设，经营性、可收费项目可引入市场竞争，主要由民间资本投资建设。金融市场结构亦将发生显著变化，现有的大量影子银行融资将逐步收编，以债券融资为代表的直接融资、政策性金融体系和民营资本将发挥愈加重要的作用。
不过，从根源上化解地方政府性债务问题，必须依赖于“地方财政独立”。魏加宁认为，厘清中央、地方关系，必须捅破“地方自治”这张敏感的窗户纸，以此构建一级政府，一级事权，一级财权，一级举债权的机制，形成地方政府自我约束、独立法人主体的格局。
债务再起底
2013年7月，国务院启动了全国政府性债务审计，审计历时近两个月，5万多人参与。这是继2011年审计后，又一轮大规模的政府性债务摸底。
这次审计与2011年审计最大的不同在于，审计范围明显扩大，涵盖中央、省、市、县、乡级五级政府性债务，此前审计仅包含省、市、县三级政府。
地方政府举债最早可追溯至1979年，此后各地陆续开始变相举债，负有偿还责任的债务规模也不断扩大，举债主体不断增加。虽然法律规定地方政府不可直接举债，不能为债务提供担保，但实际操作中，地方绕过法律限制，变相举债现象极为普遍。
2008年爆发国际金融危机后，中央推出了大规模经济刺激计划，为配合中央，地方政府纷纷通过设立投融资平台融资，债务大幅增加。2010年央行收紧银根，货币政策急转，债务风险水落石出。为此，国务院启动了债务审计，结果显示，2010年底，地方政府性债务为10.7万亿元，总体“风险可控”。
最新审计数据显示，地方政府性债务已达17.89万亿元，中央政府债务12.38万亿元，合计政府性债务超过30万亿元。地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。
审计署依然认为“债务风险可控”。审计署新闻发言人认为，三项原因支持这一判断：债务率在国际通行警戒线以下；未来中国经济平稳快速增长将为债务偿还提供根本保障；大量债务对应的优质资产也是偿债保障。
然而，外界普遍用“规模可控，增长较快”来概括。与2010年相比，不到三年时间地方政府债务规模增长了67%。
在过去三年间，地方债务的结构、风险特征发生了明显变化，债务治理和改革的难度在不断加大。中国人民银行[微博]副行长潘功胜认为，2010年平台贷款受限后，地方政府转而通过短期理财的“影子银行”来借债，期限错配问题进一步加剧，造成融资成本、债务负担上升。影子银行融资最显著特征是，融资方式带有典型的规避监管色彩、借短融长、透明度较低、风险易交叉传导和融资成本偏高等。
具体来看，截至2013年6月底，银行贷款占比由2010年底79%下降至57%，传统的银行贷款收紧后，地方政府越来越依赖于城投债、信托、融资租赁等非银行渠道融资，期间，甚至出现了向企业和个人集资等明显违规行为。
债务风险的演化也值得关注，当前，外界普遍认为债务风险主要体现在三个方面：财政、金融风险交叉传染，道德风险，债务期限错配风险等，而流动性风险更为紧迫和突出。
数据显示，2013年下半年和2014年是地方偿债高峰，政府负有偿还责任的债务占总债务的比重是23%和22%。中诚信国际相关人士认为，地方政府项目缺乏有效的资金来源，未来债务偿还只能依赖于借新还旧和土地出让金收入。
有观点认为，近期市场利率抬升明显，可能会加剧地方政府债务流动性风险。这一判断认为，高利率一方面将增加地方政府借新还旧的难度，同时有可能刺破房地产泡沫，引发地方土地市场下跌风险。“钱荒”可能会在一定程度上成为诱发局部债务风险爆发的原因。
事实上，此轮审计是新一届政府组建后，开展的一项极为重要基础性工作，旨在为推进新一轮改革、新型城镇化建设提供决策参考。基于审计的这一出发点，外界建议：地方政府性债务的审计应该定期化、制度化；同时审计信息公开可更进一步，可分省公布债务数据。
以研究地方政府性债务化解方案为例，中国东、西部省份经济发展差异巨大，不同区域应该对应不同的化解方案，如果只公布全国性数据，显然无法做到具体问题具体分析。
在魏加宁看来，当前，中央政府对地方政府的财务约束有限，如果能借此契机公布地方政府的债务数据，未尝不是一件好事。
据了解，国务院已委派社科院、国务院发展研究中心多个机构，开展编制地方政府资产负债表的研究工作，然而，研究碰到的一大限制障碍是，缺乏地方政府债务数据。
债市拓新渠
随着地方政府性债务数据水落石出，有关地方政府债务化解的总体思路也渐次清晰明朗。十八届三中全会提出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。
2013年以来，央行内部启动了构建新型城镇化保障的融资机构的研究课题，2013年5月就形成了相关成果，提交给相关决策部门，其中核心思路是“市政债+房产税”的思路。近日，结合中央城镇化工作会议和十八届三中全会精神，央行再次丰富了此项研究。一位参与此研究的央行权威人士透露，新研究在“市政债+房产税”的基础上，提出了构建多元化融资保障机制的思路，比之前的研究更具体全面。
在央行看来，一个市场化、规范化、能够满足城镇化发展的融资机制，市政债是首选，中国人民银行行长周小川近日在接受《财经》记者专访时提出，探讨地方政府融资“开正门”，把“窗户”和“后门”关上，市政债是较优选择，不过，具体叫什么名字并不重要。
据此来看，未来的市政债应该由地方政府作为法人主体，按照市场化的方式，自主举债，自己偿还。按照这一标准，目前财政部代发的地方政府债券可视为“市政债”的雏形。事实上，财政部也一直希望以地方政府债券为主体，构建中国真正意义的“市政债”。财政部部长楼继伟近日公开表示，“建立在地方政府信用评级基础上地方发债的管理体制。”
2010年以来，财政部在地方政府代理、自主发债的基础上，已经正式启动了地方政府直接发债试点的前期准备工作。据了解，财政部于去年10月、11月，先后召集中诚信国际、穆迪等市场评级机构，讨论如何编制地方政府资产负债表和开展信用评级工作。
与穆迪的讨论，重点围绕如何开展地方政府信用评级等话题。据悉，2014年财政部将全面启动中央和地方政府的资产负债表编制工作。地方政府扩容，未来较为可行的方式是，一种折中线路，即选择省级政府和部分副省级城市发债，而大面积推行至市县、甚至更低级别的地方政府，尚难实现。
近年来，允许地方政府发债这一提议逐渐在国务院、部委层面达成了高度共识。一位知情人士感叹，中国很难有一项政策在部委层面形成如此高度的共识。
通常地方政府发债，首先要建立透明、规范的财政预算制度，按照这一标准，目前的中国地方政府不具备发债资格。对此，兴业银行首席经济学家鲁政委[微博]在中国银行间市场交易商协会举行“全面深化改革，完善金融市场体系”研讨会表示，市政债对建立地方政府举债激励约束机制至关重要，地方政府发债和建立规范的预算体制，两者可以同步推进，相互作用。
在探索地方政府发债方面，发改委和中国银行间市场交易商协会正在加快创新步伐，两部门还在酝酿推出类“市政债”，即“项目债”，选择有稳定现金流或者固定偿债保障的项目，如城市轨道交通、水电管网等，组建项目公司，以项目公司名义融资，项目建成、债务清偿完毕后，项目公司清算关闭。
保障新型城镇化融资，债券市场是主角。由债券市场监管竞争带来市场创新正在加速涌现。中国银行间市场交易商协会推出了15年期限中期票据。10月底，武汉地铁集团有限公司发行23亿元可续企业债。非金融企业债务融资工具也正在酝酿推出永续债。
不过短期内，以债券市场为代表的直接融资渠道，尚难以取代银行体系为代表的直接融资渠道，银行体系将依然是地方政府融资的主渠道，甚至其发挥的作用会进一步强化。
再造政策性金融
近日，中国银监会提出，2014年银行业将推进的改革内容之一是：深化政策性金融机构改革，研究推进组建新型政策性金融机构。这是银监会首次出现“研究推进组建新型政策性金融机构”政策安排，表述恰好呼应了全国城镇化工作会议中的相关提法，即“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。
对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民解释称，这意味着今后政策性金融机构的数量有望增加。这样的提法，让机构和市场人士感到疑惑，业内普遍认为，国家开发银行便是现成的平台，为何要另起炉灶。
经《财经》记者了解，这一提法在尚未大范围征求意见前，便写入了相关文件。具体到操作层面，如何推进，更没有明确的思路和方案。目前，银监会正在同中财办进一步沟通和讨论。
过去十年间，银行体系商业化改革快步疾行，政策性金融空白不断扩大，过度商业化的争论一直存在。世界银行[微博]有关人士就认为，目前地方政府融资现状是，政策性、商业性边界切分不清，原本政策性业务却由商业金融服务，错位明显。
2009年下半年以来，银监会对平台贷款执行新的监管规则，商业银行对地方融资基本卡死。此后，2012年，为配合中央稳增长政策，地方融资卷土重来，期间，政策性银行对地方融资支持力度加大。
银监会新的地方融资平台监管思路显示，将按照“总量控制、分类管理、区别对待、逐步化解”，缓释平台贷款风险。一位接近银监会人士认为，可以肯定的是，未来银行体系在支持城镇化融资过程中，政策性银行将发挥更加重要的作用。对此银监会提出，将推动政策性银行改革，实行政策性业务的市场化运作、标准化监管。
目前，国家开发银行是国内唯一服务于城镇化融资的银行。2008年国开行先行试点，启动商业化转型，转型并不顺利，目前商业化转型尚未完成。银监会一直希望将国开行纳入商业银行范畴，从监管规则、考核等领域按照商业银行执行。
然而，这一转型并不彻底。国开行内部认为其依然属于政策性银行，尚未完成商业银行转型，纳入商业银行监管考核范畴不妥。据知情人士透露，近日，高层已经明确表示：“国开行商业化转型存疑。”
为此，国开行内部正在思考如何重新定位，并提出了回归政策性的发展目标。在其看来，新型城镇化融资架构中，国家开发银行是定位于建立城市基础设施的政策性金融机构。
一位国开行中层人士建言，如果非要成立所谓“市政建设银行”或“城市基础设施开发银行”等机构，不妨在国开行下设大事业部或者子银行，他坚信，以国开行积累的地方政府融资经验，完全可以承担这一职责。国开行近日也公开表示，未来将60%贷款投入到新型城镇化建设领域。
总之，不管是重新设立政策性金融机构，还是以国开行为平台，，未来几年，在地方政府融资活动中，政策性银行体系将发挥越来越重要的作用，相关部门对政策性银行体系的发展，进行重新梳理和安排也势在必行。
厘清央、地关系
过去几年，地方政府性债务规模快速膨胀，变换各种方式融资举债，其主要原因之一，是债务背后隐含着地方政府，甚至中央政府的信用。无论是融资方还是投资者都相信，地方债务信用风险与中央政府信用紧密相连，地方债务几乎不会出现违约。
以财政部准备推行的地方政府评级为例，在执行地方政府评级时，很难将地方政府视为独立的市场主体。前述穆迪人士认为，未来执行评级过程中，一些对中央政府比较重要的城市或者省份评级会比较高，重要性比较低的区域，评级会比较低。这与中国中央政府与地方政府的紧密程度有关。
从现实看，城投债的发行主体是地方政府控股的融资平台公司，由发改委负责核准审批；地方政府债券则由财政部代地方政府发行，上级政府代为审批或代为发债。这两种发债模式实际上都隐含了上级政府担保，一定程度是上级政府对下级政府的信用背书。潘功胜认为，这种格局下，下级政府可能会把精力放在争指标、争额度上，不仅债务膨胀风险难以控制，也容易滋生寻租腐败等问题。
因此，按事权与支出责任相一致的原则，实现发债主体和偿债主体真正一致是破解这一难题的根本出路。魏加宁表示，厘清中央、地方政府的关系，推动地方财政独立，实现“地方自治”，是防范和化解地方债务风险的治本之道。
十八届三中全会提出，深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度，未来适度加强中央事权和支出责任，逐步理顺事权关系。同时保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分。据悉，改革将会选择折中方案，在上收事权的同时，适当下放财权。
除了财政部已全面启动新一轮财税体制改革。据《财经》记者了解，在推进地方政府融资方面，2014年财政部将重点推进地方政府发债和PPP(“PPP”即公私合作伙伴关系，为Public Private Partnership缩写)融资模式。一位财政部权威人士透露，近日财政部已要求各省、市级政府梳理适合PPP融资的项目，鼓励城镇化建设引入社会资本。
当前，国家发改委正在修改完善国家新型城镇化规划总体方案，料将很快发布，与之相配套的资金保障方案也将同时发布。前述发改委司长认为，新型城镇化融资需要在城市建设债务融资和地方政府债务风险防范等方面取得平衡，这涉及到如何保持合理的投资建设规模，以及对地方政府债务进行监管等问题。对于地方政府债务风险的防范，关键在于规范地方政府举债行为，对难以偿还的到期债务进行债务结构调整，通过债务展期或借新还旧等措施逐步加以化解，不能简单采取只收不贷等一刀切的方式来处理。
潘功胜认为，真正端正地方政府融资行为，关键是使市场在资源配置中起到决定性作用，发挥市场在金融市场定价、筛选机制的作用，充分发挥金融市场约束力，加快转变政府职能，使政府行为回归到宏观调控、公共服务、保障市场公平竞争，推动经济可持续发展上来。
【作者：《财经》记者 王培成 】
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