此次审计署公布的结果从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务占整体负偿还责任债务比重，分别为 16.3%、44.5%、36.4%和2.8%。
“审计署公布的债务数据显示，总量可控，但是债务风险下移，地方债务的风险转移到市和县两级政府，债务增长速度比较快，债务量也比较大。”国家行政学院经济学部教授冯俏斌对经济观察报表示。
冯俏斌在地方调研时获知，地方政府对于信托理财的利率最高达到14%，部分地区出现融资之后回报率达不到预期收益的一半，最后差额的收益用财政资金补足的现象。
东部某省财政厅人士认为，现在最重要的是许多地方政府没有意识到地方债务的问题，他们根本不担心还债问题，只要能借到和融到资金，肯定会继续出手，各种融资技术和手段还没有得到遏制，必须加强管理和控制。
债务变化
在城投公司群体看来，地方政府融资的渠道主要有10种，分别是商业银行贷款、政策性银行贷款、企业债券、中期票据、定向工具、信托产品、资产证券化、资产支持票据、外国政府及金融机构贷款和土地储备贷款。“现在大部分的融资渠道是不通的，其中商业银行贷款只能局限在水利项目，政策性银行贷款也是投向水利项目，企业债券、中期票据、定向工具均在自查整顿，信托产品我们已经被禁止，资产证券化准备下一步开始，资产支持票据暂时被叫停，外国政府以及金融机构贷款申请周期长，来不及为基础设施提供资金。”中部省会城市一家城投公司总经理告诉经济观察报。
因此，明面上的渠道只剩下土地储备贷款，但这显然不是唯一道路。地方债务在2010年的时候以银行贷款为主，占据85%左右，第二个才是城投债占10%，这两年又出现新的变化，BT模式债务数据超过城投债，而BT债务以短期为主，风险比较大。
从此次审计署公布的结果来看，地方债务中银行贷款、BT、发行债券是地方政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为 55252.45亿元、12146.30亿元和11658.67亿元，占地方政府全部负有偿还责任债务的比重分别为50.8%、11.1 %和10.7%。“其实这几年，好多省份已经开始禁止BT模式举债，因为风险比较大，问题比较多。比如山西的一个城市用BT模式建了一条机场高速，设有收费站，拥堵太厉害，想扩宽，不再进行收费，但是投资方不愿意，最后该市只能在边上又修了一条机场高速。其次BT模式还有国有资产流失的风险。”上述城设公司总经理称。
实际上，用土地BT模式来举债，对地方政府并不是一门好生意。这种模式既不能实现土地收益的最大化，也不能实现建设收益的最大化，地方政府两重吃亏。上述城设公司总经理给经济观察报举例，天津某新区由于缺少资金建设孵化器，邀请某投资集团建设，完工后按照市场价出让500亩土地给该投资集团，然而市场价格不能实现土地收益的最大化，远不及招拍挂价格来得实惠。
另一个变化则来自于国企亏损导致的债务、以及公立高校、公立医院等事业单位带来的救助性债务。其中，审计署数据显示，国有独资或控股企业在政府负有偿还责任的债务中占比为10.6%，经费补助和自收自支的事业单位合计占比为19.5%。
中山大学一位曾担任广东省财政厅专家委员会委员的财政专家告诉经济观察报，南方某省的国有企业大约80-90%都是亏损的，大部分都是借债，债务非常不透明，这部分债务多少会延伸到财政资金上。
高校债务和公立医院债务则主要体现在地方政府救助性债务中。2010年底到2013年，短短三年时间，地方政府担保性债务只增加了3000多亿元，救助债务从16695.66亿元增长到43393.72亿元。增加了接近27000亿元。“救助性债务中的高校债务、公立医院等，特别是地方公立高校将会是比较大的问题。”中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成说。
短期偿债
此次审计结果还显示，2013年7月至12月、2014年到期需偿还的政府负有偿还责任债务分别占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需偿还的分别占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需偿还的占18.76%。在2015年之前要偿还50%以上的债务。
中债资信评级业务部副总经理霍志辉认为，虽然从整体上看，全国政府性债务在结构上未出现明显变化，但债务规模大幅增长，尤其是或有负债大幅增长和BT、信托等融资方式的迅速发展；债务负担加重，短期内将面临着集中偿付的压力。
他表示，在市政建设方面，由于大部分项目均为公益性项目，自身无法产生经营性现金流，债务偿还需依靠财政资金的保障，因此政府负有偿还责任是主要的债务类型，虽较2010年末有所下降，但截至2013年6月底占比达65.37%。
这种现象也被其他研究专家所发现。“在去地方政府调研过程中，地方政府对于信托理财的利率最高达到14%。远远高于市场利率，而且时间期限比较短，债务结构非常不合理。并且在部分地区出现融资之后回报率达不到预期收益的一半，最后差额的收益用财政资金补足的现象。”冯俏斌告诉经济观察报。
她认为，现在地方融资的渠道还是偏窄，在审计署公布的数据中，银行贷款占据一半额度，而且利息颇高。未来城镇化还会加大债务的额度，所以急需扩宽举债范围。
既有债务尚未解决，又面临欠新债的风险。一位省会城市财政局局长道出了他对目前债务管理的困惑，财政部、审计署、发改委、证监会、中国人民银行近两年都是用不同口径对地方债务进行统计，从未一致；同时政府间财权和事权安排目前还未界定清楚，这与地方政府产生债务有直接关系。
但在财政部财科所副所长王朝才看来，现在对于地方债务已经不是简单的解决或者化解了，必须从管理和控制开始。“地方借债的事实已经是客观存在，并且西方在进行基础设施建设时，不少也是借债的。应该将债务显现、透明化、摆上台面，再去寻找管控的方法。比如地方政府信用评级来规范地方债务，同时又利用评级来促进地方债务的透明化。”王朝才说。
他表示，目前可行的是，建立权责发生制政府财务报告，建立资产负债表，建立债务偿还机制，从预算内安排资金偿还，将地方债务纳入全口径预算管理。不过，现行的预算法不允许地方政府发债。2010年《预算法》进入修订程序，但在二审稿中，关于放开地方举债权却未得到人大采纳。“未来将隐性债务变成显性债务，纳入全口径预算管理，最终还是要将黑账翻开。”温来成表示。
作者：杜涛
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