人社部、财政部上周联合颁布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，预计未来中央财政将会参照农村低保人均补助标准，逐步提高城乡居民的基础养老金补助标准，但与城镇职工、机关事业单位的养老保险差距还会很大。
在中国社科院世界社保中心主任郑秉文看来，要打破城乡养老“双轨制”，就必须对城镇职工基本养老保险制度、新农保两种制度进行有效的“融合”，但目前相关部门还没有比较好的改革思路。
“新一轮改革要真正实现城乡养老并轨不大可能，政府方面有可能做出的改革是，选择"调低就高"的改革办法，把机关事业单位、企业整合成一个制度。”清华大学就业与社会保障中心主任杨燕绥等专家杨燕绥对经济观察报表示。
不过，即使但从技术上讲，要把全部农民和城市居民都纳入职工基本养老保险制度也不是那么容易的事。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧说，城乡居民养老保险只有个人账户，职工保险却严格区分为个人账户和统筹账户，如果在企业打工的农民工想转入城乡居民养老保险，还是只能转走个人账户部分，这和之前“退保潮”中流动人群的实际损失完全一样。
循序渐进
中国实施新农保和城居保制度试点分别是在2009年和2011年，两项制度规定的基本养老金标准都是55元。本次对新农保、城居保的合并，并没有提高城乡居民的基础养老金标准，很多业内专家认为，这样的改革并没有多大的实质意义。
根据中国社科院发布的报告，2012年，中国城镇职工人均养老金水平是2.09万元，而相对应的新农保只有859.15元，两者养老金水平相差超过24倍。考虑到去年、今年城镇职工人均养老金水平两次都提高10%，与新农保差距更为拉大。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，现在很多官员、专家都强调农民是在不缴养老保险的情况下，享受每人每月55元的基本养老金，但公务员同样也是不缴养老金，如果拿农民的养老金水平与公务员养老水平相比，相差就更为悬殊。
因此，有人将每月55元的养老金称为老人的“零花钱”。人社部副部长胡晓义回应称，对于广大农民来讲，最主要的收入来源还是靠土地的收益和家庭收入，基本养老金可以说只是补充性的收入。郑风田则认为，由于化肥、种子、水电等种地成本连年上涨，现在的农民依靠种田已经没有多大收益，对于年迈的农村老人来说，有超过90%都完全是靠子女或家庭赡养。
中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥认为农村的养老问题也极为严峻。根据中国社科院2011年8月发布的《中国城市发展报告》，中国失地农民的总量已经达到4000万－5000万人左右，之后将以每年约300万人的速度递增；而在所有失地农民中，有60%是处于生活困难状态，郑风田、李国祥等三农问题专家都认为养老体制改革的重心应该在农村。
郑秉文是参与官方制定社保制度较多的专家，他认为，合并新农保与城居保，只是向“养老保险体制并轨”迈出的第一步，虽然谈不上制度性的改革，但是对于推进新型城镇化建设却有着更加深远的意义。必须进一步把城乡居民和城镇职工的养老保险制度进行有效整合，才能真正实现城乡养老制度完全融合，但目前还缺乏有效的改革途径。
一位不愿具名的人社部专家说，十八届三中全会决定中已经明确，要“建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制”， 这实际上为新一轮养老制度改革指明了方向。目前的难题是，在现有制度下，要把全部农民和城市居民都纳入职工基本养老保险制度是根本不可能的；整合城乡居民养老保险水平要循序渐进，改革城乡养老保险制度也要循序渐进。
“大双轨”前景
在唐钧、杨燕绥等人看来，中国有着堪称世界最复杂的养老制度，业内所谓养老“双轨制”的说法并不准确。在新农保与城居保合并之前，针对国家公务员，事业单位人员，军人，企业职工，农民，城镇居民和农民工身而定的养老保险制度都不一样，国内养老保险可以称为是“多轨制”。
杨燕绥认为，解决养老“双轨制”有一个口径问题，“小双轨”是在机关事业单位之间，“中双轨”是机关事业单位职工与企业职工之间，“大双轨”则是在所有工作的人和居民之间，城乡之间。新一轮养老保险制度改革，最好的目标是，政府部门都能放弃自身的利益，解决“大双轨”矛盾问题。但要走这条路明显很难。
他说，十八届三中全会决定提出，要整合新农保和城居保、推进机关事业单位养老制度改革、研究制定渐进式延迟退休制度等，之所以用“整合”而不是“并轨”，“整合”的概念比“并轨”大，就是要消除身份和部门的界限。
预计全国两会之后，人社部等方面将推出养老保险顶层设计方案，至于下一步对养老保险双轨制的整合的力度究竟有多大？是否会像整合新农保和城居保一样，并非是对制度性的根本改革？多位专家给出的判断是，人社部等方面有可能的改革是，在不降低机关事业单位人员待遇的基础上，先对机关事业单位进行同步改革。
唐钧认为，新一轮养老保险制度改革很难触动机关事业单位人员的利益。以上海对机关事业单位养老保险改革为例，虽然表面上，机关事业单位和企业职工养老保险都已经并轨了，但实际的情况是，在领取养老金的时候，仍然是按不同的待遇标准。上海市政府方面抱怨政府财政对养老保险制度补贴太多，一年有100多个亿，其实有相当一部分资金是用在机关事业单位工作人员身上了。
前述人社部专家表示，按照人社部工作规划，2014年，除了整合新农保、城居保两项制度，制定实施职工与城乡居民养老保险制度衔接办法，社保方面最重要的一项改革就是推进机关事业单位养老保险制度改革，着力解决“双轨制”、“待遇差”问题。由此可见，解决养老“大双轨”矛盾问题还是任重道远。
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