退不出的贫困县
法治周末记者 李飞
针对国家级贫困县帽子的“只戴不摘＂现状，在制度层面上的破题或指日可待。
全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟3月9日透露，扶贫开发法正在修订中，新法将制定科学标准，完善贫困地区的识别机制和退出机制，防止“钻空子＂。
这意味着，建立国家级贫困县退出机制，已经提上了日程。
近来，在这个问题上，有关方面可谓密集表态。
前不久，国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良表示，针对国家扶贫重点县只进不出或进的多、出的少的现状，要研究可行的贫困县退出机制。
在王国良提出的“一揽子”计划中，包括将推进降低贫困县GDP考核权重，转向主要考核扶贫工作的改革，并研究可行的贫困县退出机制。
这项正在酝酿的改革，获得了各界人士的认可。但在贫困县的工作人员看来，想要让贫困县退出形成机制，似乎没有那么容易。
“贫困县取消GDP考核，想法虽然好，但可能治标不治本。只要市里、省里还看重GDP，贫困县的考核就无法独立。”湖南省某贫困县政府办公室主任陈立无奈地告诉法治周末记者。
为入选“暗战”不断
“当初为了评上国家级贫困县，大家都在努力，特别是处在贫困标准边缘的县，如果没有过人的实力，很难争取到贫困资格。现在想让大家退出去，估计没有人愿意。”陈立告诉记者。
所谓国家级贫困县，并不能从字面上直接理解为中国最贫穷的那部分县，而是指国务院扶贫办在一份名单中认可，从而能获得从国家到地方各类财政拨款和援助的贫困县区。
为此，国务院扶贫办第二次拟定这份名单时，就将名称从“国家级贫困县”改为“国家扶贫工作重点县”，以将关注重点从“贫困”转移到“扶贫”上来。
不过，“贫困县”这个词上口又好记，在老百姓心中并未被取代。
从1986年国务院扶贫小组第一次开始制定贫困县名单，到如今28年，这份名单总共只有四个版本。
最新的这批“国家扶贫工作重点县”名单是2011年公布的，共有592个县市入围。
有关人士透露，在名单采集之初到名单公布之前，各地政府“暗战”不断。不但要确保有真实的贫困区域可供考察，还要有深厚的政府关系作为入选保障，以确保自己不会被更贫困的地区挤下去。
“当时，我们最羡慕的是黑龙江省海伦市，因为我曾经在黑龙江呆过几年，对这个大豆之乡的经济有所耳闻，但当扶贫名单下来后，发现他们跟我们一样身处扶贫县，就知道这里面肯定有过巨大的努力。”陈立回忆道。
陈立口中的海伦市，正是之前以“贫困县建亿元政府大楼”震惊舆论的矛头所指。来自海伦市政府工作报告的数据显示，这个县级市在“十一五”末(2010年)时，还是一个农民年人均纯收入6695元，年均增速高达19.5%的小康县。但为了获得更多的财政救助和政策倾斜，开始把眼光瞄上国家级“贫困县”的帽子。
记者从该市的申贫报告了解到，到2010年11月申报时，海伦市的财政数据已经变为全市农村贫困人口近17万人，70%的农户靠借贷、借款维持生产生活，年人均纯收入不足1300元。扣除人员工资和上划后，全市财政收入亏空高达3.5亿元。
而随后几年的海伦市政府工作报告显示，该市农民人均纯收入2011年是6823元，2012年是7920元，2013年是6682元。
这样的数字前后判若云泥，无疑令人惊讶。
接受记者采访的多名贫困县有关工作人员表示，海伦市此举其实也并不难理解，原因就在于贫困县帽子的“含金量”，一旦评上贫困县之后，各项扶贫资金和优惠政策便源源而至。
贫与富靠数据“打折”
法治周末记者接触到的多名贫困县工作人员，对海伦市这样的小康县成了贫困县的结果，都并不感到意外。
湖北省麻城市扶贫办主任张绍文对记者表示：“要知道，在当时的贫困县评比时，有不少还是全国百强县，这对那些穷得挤不进贫困县的地区来说，无疑是个讽刺。”
记者通过对比彼时的国家贫困县名单与国家百强县名单发现，包括内蒙古准格尔旗、云南富源县等多地都出现在两份名单中。这不禁让人疑惑，究竟是什么让贫困县与百强县产生了交集？
“到底是百强县还是贫困县，这要看怎么去计算以及怎么上报。身兼两职的秘诀就在于，学会‘打折’。”陈立告诉记者。
他所谓的打折，其实是将地方经济数据打上折扣。因为贫困县的评选并非处处落到实地，更多的还是以审计数据为主。而审计数据多为地方经济数据的平均值，如何平均就成了一门学问。
如海伦市当时之所以标明年人均纯收入不足1300元，正是因为2010年国家扶贫工作重点县的人均低收入标准为1300元。
这种恰好达标的数据往往是经过加工的，如将当地经济作物的产量及收入打折，调低平均售价，这样农民的收入计算自然会降低。甚至直接虚报，少报经济数据也是有可能的，只要争取到贫困县的指标后，对市里也有好处，往往大家都不会阻碍。
而想要争当百强县的时候，数据则用上了另外一套。
“最重要的是，你的关系还得够硬，这样你的数据才能交得上去，令人信服。”陈立透露。
对此现象，法治周末记者向中国扶贫开发协会求证，协会工作人员告诉记者，这种现象的存在确实不可避免。因为在数据统计上，在国内常常出现不同版本。
比如城市化率：一个数据是按最新的人口普查数据，国家统计局公布的城市化率已经超过50%；但如果是公安部按户籍人口统计的数据，非农人口却只有35%左右。两个数据之间差了十几个百分点，涉及到人口数上的差别就达近两亿。
这些模糊人口，正是百强县还能身兼贫困县的关键所在。如果要评百强县，就可以减掉几万农村人口，人均收入就高了；如果评贫困县，可以再加上几万人口，拉低人均收入，就可以达到贫困县标准了。
有了这两个数据差，想要什么结果都可能用数据勾兑实现。连百强县都能在贫困县中安身，想要让贫困县退出有多难？
贫困县未必贫困
记者了解到，在众多“百强贫困县”中，仅内蒙古准格尔旗一地，因多次受到舆论质疑其贫困县身份，最终被内蒙古扶贫办正式摘帽，“功成身退”。而其他的贫困县，则为了避开舆论风头，而在每年变更的百强县名单中逐渐淡出了身影。
然而，并非所有的“百强贫困县”都能通过退出销声匿迹。
当记者梳理往日的“百强贫困县”时发现，藏富不露者尚不在少数。通过“百度知道”记者发现，多次有人发问“云南曲靖哪里最富裕？”而得到的“最佳答案”多是“富源县”。
记者就为何一个贫困县被说成曲靖最富与回答者私聊时，名为“晚风”的“百度知道”用户告诉记者，那里煤老板很多，法拉利、保时捷、宾利等豪车时常可见，但贫富差距很大，所以还能占着贫困县的位置。
对此，记者向曲靖市扶贫办求证，扶贫办工作人员告诉记者，最近几年，富源给人的印象确实是一个富裕的地方，但这是因为外人看不到大山深处贫困的农村。
富源县扶贫办综合科科长汪东权也曾表示，富源一个煤矿就能产生上亿元的收入，但80%的收入被10%以下的人获得，贫富差距很大。这些煤老板的收入在统计上被平均了，因此拉高了农民的收入水平，使得曾位列百强县。
尽管如此，但贫困县未必贫困的现状还是成了大家心照不宣的常态。走进一些贫困县你会发现，所见所闻与贫困恰恰背道而驰。不管是安徽穷县望江建6000多万元的奢华办公大楼，还是湖北十堰郧西县，掏上百万元打造“世界第一牛”铜塑，都能让人感觉到一股“炫富”的气息。
这并不排除在炫富的那些县里，有些县经过一段时间扶贫，经济发展了，已经可以摘掉贫困县帽子却没有摘。
那么，贫困县敢于炫富的资本究竟为何？上述扶贫开发协会工作人员告诉记者，这不仅是扶贫监测和评估体系存在漏洞的问题，更有统计数据版本不一，统计口径不协调的原因，才使得部分伪“贫困县”出现戴贫困帽、行炫富实的现象。
对于贫困县想进不想退的现象，王国良副主任并不否认。他公开表示，对于重点县退出的问题首先是那些县的群众不愿意退。另外，干部既不愿意退，也不敢退。所以，关于重点县只进不出，或者进得多、出得少的问题成为了一个热点。
有专家指出，贫困县的帽子是国家定的，但摘帽到底由谁来做，目前尚模糊不清。因此，研究建立贫困县的退出机制尤显迫切。
机制缺失致“劣贫”
记者通过查阅各地扶贫办的相关资料发现，对于贫困县的评选流程各地都有相关规定，但对于退出机制却至今未见。
如黑龙江省扶贫开发办公室公开的贫困县审批流程图就明确显示，想要申请贫困县，首先要申报国家扶贫开发重点县，省扶贫办按照因素权重测算法测算贫困程度，对各县进行排序。经省政府扶贫开发领导小组讨论通过，经省政府常务会议决定，上报国务院扶贫办审批，最终确定为国家扶贫开发重点县。
在那些有过申贫经历的基层扶贫工作人员看来，这样的评选流程本身已经说明问题了。不用说全部流程，仅从申请审批程序没有公示这一项，就显得难以服众，也因此，造成贫困县良莠不齐，退出标准的制定更加难以统一，至今没有明确的退出审批流程并不奇怪。
中国人民大学中国社会保障研究中心副主任杨立雄指出，对更多的贫困县来说，不想退就不用退仍旧是目前的普遍现象。究其原因，一方面是因为国家在将名额分配到各省之后，并没有明确贫困县的退出机制，缺乏动态的评估体系，评上贫困县之后再想摘下来就没那么容易；另一方面，贫困县在很多地方的退出属于自愿，由贫困县自行申报“摘帽”，鉴于这顶帽子的“含金量”，许多县尽管已经脱离了贫困，仍抓住不放。
退出机制的缺失，导致骗补骗扶的横行。审计署2013年年底公布了对19个国家级贫困县的抽查结果，其中竟有17个县存在骗取扶贫贷款的资金、挤占挪用扶贫资金、套取扶贫资金这样的共性问题。
“之所以滋生这些骗补骗扶的‘劣贫’行为，退出标准的缺失显然脱不了干系。”杨立雄表示。
“正因退出标准迟迟未明，才使得部分‘劣质’贫困县更加肆无忌惮。”中国人民大学商法研究所所长刘俊海也认为。
他表示，在取得贫困县的各项优惠后，部分贫困县并未将这些收入真正用在改善贫困县的民生问题上，而是借各种办节、办晚会来提高地方知名度，推动形象宣传，发展旅游等其他产业，来骗取、挪用扶贫资金。想要杜绝这种现象，只能从完善退出机制入手。
“脱贫群众苦，不脱自己苦”
虽然贫困县骗取扶贫资金的事件屡见报端，使得舆论对于贫困县的质疑之声日趋响亮。但对此，贫困县却也有自己的话想说。
陈立告诉记者，自己所在的贫困县，已经换过几任县长。他们上任之时，无不以改善民生，脱掉“贫困”帽子为己任。然而上任之后才发现，想要改善民生，“贫困”帽子脱不得。一旦退出贫困县，巨额的扶贫资金与优惠政策空洞该如何填补？县里的教育、医疗与城市建设如何维持？这些，都是让领导们最终屈服于“贫困”之下的内因。
而对于外界以为的，以“贫困县”为名领导中饱私囊的现象，陈立却并不认同。
“事实上，对贫困县的领导来说，如果地方无法退出贫困县，证明地方经济发展往往没有取得预想的成绩，这对领导干部的提拔反而有阻碍。而物质上的条件一般难抵仕途上的困顿。所以领导们往往处在‘脱贫群众苦，不脱自己苦’的尴尬境地，这也是贫困县领导不愿久坐其位的原因。”陈立透露。
同样的观点，还出现在了河南、湖北等多地扶贫办基层工作人员的口中。
在这些基层工作人员的眼里，贫困县的领导既显得高高在上，又似乎低人一等，他们统筹着县里的发展，却处处受制于贫困县的特殊性而无法大展拳脚，甚至需要为了配合贫困县的帽子而控制当地经济发展。而这些，都得“归功于”贫困县只进不出的怪像。
GDP带来的尴尬
记者了解到，目前国家贫困县的评定采用的主要还是2001年的“631指数法”，贫困人口(占全国比例)占60%权重；农民人均纯收入较低的县数(占全国比例)占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重。其中：人均低收入以1300元为标准，老区、少数民族边疆地区为1500元；人均GDP则以2700元为标准，人均财政收入以120元为标准。
这种人均GDP的量化标准，曾是贫困县评定的一次进步。然而现在看来，正是这种人均GDP的标准，让贫困县难以走出尴尬。
“在现有的贫困县中，有相当一部分量化指标是达标的，但实际上这是按面积和人口来看。如果落到实地，有几个贫困县全县都会是贫困的人？经常会出现部分市民生活条件优越，而另一部分却长期处在贫困线以下。反而是这部分极度贫困的民众为贫困县的人均GDP指标达标立下‘汗马功劳’。”刘俊海告诉记者。
这种情况在湖南、湖北等地并不少见。记者在近十个贫困县了解到，县(市)里的贫困人口往往只占总人口的10%至30%，他们才是最需要扶持的部分。而全县都背上贫困的帽子，反而会限制当地的发展，对此贫困县的民众大多认为并不合理。
为此，近期国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良提出的降低贫困县GDP考核权重，研究可行退出机制的改革，虽然得到基层工作人员对于方向上的普遍肯定，但他们却并未因此而重拾信心。
究其原因，陈立告诉记者，自己所在县为评定不久的第三批贫困县，等到考核政策和退出机制生效可能还得好几年。而就算中央对贫困县不再考核GDP，但对地方来说，无论是贫困县上头的市政府还是省政府，每年总结时仍会把贫困县单列出来，作为拖后全省、全市GDP的典型。如果地方上追逐GDP的风气没有改变，仅是针对贫困县取消GDP考核，并不能改善目前以GDP定成败的地方发展现状。
陈力说，此时如果要求处于贫困标准边缘的县退出，无疑将置退出的贫困县于更为贫困的绝境。那么，地方上为了留住贫困资格，其对于贫困审计数据的勾兑仍将持续，一边是惨淡的贫困县经济数据，一边是优异的百强县经济成果的现象或将再次出现。
因此，对于何为可行的贫困县退出机制，刘俊海认为，首先要从评定标准入手。如果存在模糊人口的人均数据始终是评价贫困县的唯一标准，那么类似准格尔旗这样最终都未从数据上脱贫的地区将难以实现贫困县的合理退出。而正如王国良所说，降低贫困县GDP考核权重，转向主要考核扶贫工作的改革，那将会对扶贫工作的监督部门形成新的挑战。
刘俊海指出，不解决扶贫工作监管责任难以落到实处的问题，就难以保证未来精准扶贫工作的开展，也就更遑论其后退出标准的制定与退出机制的形成。
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