会专家：
范 必：中国能源·政策与战略圆桌会专家、国务院研究室综合研究司副司长
韩文科：中国能源·政策与战略圆桌会专家、发改委能源研究所所长
张大伟：中国能源·政策与战略圆桌会专家、国土资源部矿产资源储量评审中心主任
杨 雷：中国能源·政策
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刘京生：中国能源·政策与战略圆桌会专家、中金公司董事总经理
姚同欣：中国能源·政策与战略圆桌会专家、北京大学中国战略研究中心副主任
陈卫东：中国能源·政策与战略圆桌会专家、中海油能源经济研究院首席能源研究员
陈守海：特邀嘉宾、中国石油大学副教授
刘 岩：特邀嘉宾、中石化规划部副主任
朱兴珊：特邀嘉宾、中石油战略处处长
张 弭：特邀嘉宾、四川宏华石油设备有限公司董事长
吴道威：特邀嘉宾、美国Keenmotor能源公司总经理
庄建中：中国能源基金委员会上海分会主任
张 萌：第一财经研究院能源研究中心主任
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天然气是优质清洁的化石能源。近年来，全球天然气出现供大于求、价格迅速下降的趋势。但我国天然气供不应求的问题十分突出，价格持续上涨。出现这种鲜明反差，与我国天然气领域由少数大企业上下游一体化经营直接相关。
三中全会《决定》提到，“自然垄断行业，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。
如何认识并加快推进这一改革？“中国能源·政策与战略圆桌会”于2月23日召开第二次会议，就此进行深入研讨。会议由第一财经研究院与中华能源基金会合作举办。本期我们刊登部分嘉宾会议发言（下）。
韩文科：网运分开在天然气领域是必然的
我们对每一个领域的改革要有一个总体的判断，这样好看清楚改革的目标和方向。对天然气领域来讲，也要有一个总体的判断。我国的天然气从使用量，从行业和产业，包括它的上游和下游以及管网，从发展的角度看总体上处于一个初级偏中的阶段。也就是说，它还没有发展过半。从用量上看，现在的年使用量也就1600多亿立方米，不到1700亿立方米。我们这么大一个国家，按照美国能源革命后世界油气市场的最新发展态势预测，我国未来至少可使用五六千亿立方米天然气。从我国的能源结构、治理雾霾的需要以及天然气资源的可获得性来看，未来10~20年我国天然气的使用量可能达到6000至7000亿立方米的水平。这么一个庞大的市场，现在这种格局肯定保持不住。所以，天然气领域的改革应该把这点作为一个重要背景。
我们改天然气产业也罢，改管网也罢，要解决什么问题？
第一，要促进天然气生产和消费的快速增长。对中国来讲，这是最现实的，是和实现中国梦联系在一起的。没有充足的天然气供应，治理雾霾就非常困难。所以，政策的导向应该往这个方向去引导。我们要考虑到把社会主义制度的优越性和市场经济起决定作用结合起来，通过制度创新和体制机制改革促进天然气产业快速发展。这个应该看清楚，也是我们的目标。
第二，我们要体现现在中央提出的治国理念。首先就是科学发展。我们过去发展天然气，由政府主导实行拉郎配，把国家和企业的发展意愿强加给地方政府和消费者。这种发展路径不是一种科学发展的路径。三中全会已经讲得很清楚，要使市场在资源配置中起决定性作用，由政府和企业主导的发展，忽视了市场尤其是消费市场的作用。同时，过去是天然气发展的初级阶段，许多做法历史的看是合理的，但是现在和今后就不见得合理了。
第三，要紧紧地站在消费者一边，拉近和消费者的关系。过去我们拉近和国有企业的关系，我们希望某个产业成长就制定各种政策，包括价格政策，都是偏向于此，但是我们长期忽视了消费者。所以，消费者的好多权利落实不下去，社会上就有不和谐的声音。
第四，要看到中国经济今后发展的不确定性，要保障投资和投资的可持续性。国有企业过去过多地依赖银行发票子，过多地依赖外延式增长，这种发展模式今后不可能再持续下去了。所以，要放开民营经济，要为民营经济腾出更多的空间，让它变成市场的主力之一。因此，天然气领域的改革，就要考虑到要更多地利用民营经济的投资来加快天然气的发展。总而言之，今后的天然气市场是一个非常巨大的市场，今后的天然气产业也是一个非常大规模的产业，这个市场、这个产业既不是国有企业独有的，也不是民营企业独有的。所以，这些东西是需要首先考虑的，需要给改革设一些主要的约束条件。
管网改革把条件界定了，我们就要选择路径，选择怎么改。改的路径实际上公约数很大的，一个公约数就是我们要遵循国际惯例。因为国际上油气产业是一个非常成熟的产业，发达国家走过了许多年的路程，积累了很多的经验和教训。在美国的页岩气革命出现以后，发达国家的油气产业又从过去走向夕阳产业开始往回返。今后，全球油气产业将会更加市场化，油气领域各个环节的市场化程度只会越来越高。当然，每一个国家面临的问题应该是不一样的，选择的发展模式应该也是有区别的。对于我国的天然气改革，我认为应把握住以下几点：
第一，天然气管网和天然气价格是紧密相连的。所以，首先要改天然气的价格。价格不改，即使管网放开也没用。建管道的民营企业如果进来赚不到钱，想叫它进来它也不再进来。价格机制如果设计得不好，人为地把价格分成各段式的，最后加起来价格就很高，消费者无力承受，就会演变成一个政治问题。所以，价格是一个非常重要的问题。
第二，管道放开不能盲目。放开要遵循市场规律，不是一放开就人人都能建，放开要严格准入资质和准入条件。因此，应该是一个逐步放开的过程。要充分评估风险和承受风险的能力，根据这些来决定放开的快慢。我觉得这样市场就会比较容易接受。
第三，放开和政府引导以及监管是相辅相成的，没有引导和监管，就会一放就乱。因此，政府要转型，转型的重点是在如何去设计改革，如何去进行宏观政策引导和监管，如何建立各种微观监管的主体。国际经验表明，天然气领域的监管要有专业的监管机构和明确的法律，监管的责任要写入法律，有些可能要写入刑法。宏观的监管主要靠政府，主要是保证公平，保证怎么样把蛋糕通过市场机制合理地分给国有企业和民营企业。政府不能简单地把精力放在做发展规划上，而应该放在如何引导市场实现政府的规划目标上，这应该是政府职能转变的重点。过去是国家和国有企业一起想把中国的天然气蛋糕做大，现在到了政府和国有企业以及民营企业一起做大的阶段了。政府、国有企业和民营企业各自扮演不同的角色，各自恪守市场给自己划定的边界，我国的天然气事业就一定会在有序和充分竞争的市场环境中发展壮大。
朱兴珊：上游改革比管网改革更为急迫
我们谈管网改革的问题，首先要看它的目的是什么，我认为目前中国所有的能源体制改革的目的，首先应该是增加能源供应，其次是降低成本，提高效率。三大石油公司上中下游一体化运营，在现阶段并不是阻碍能源总量供应的一个最主要因素。
从天然气发展阶段来看，任何一个国家天然气发展都必然要经历从垄断到市场化的过程，这是这个产业发展的必然规律。大家对中国现在所处的阶段有不同的看法，我认为可能是到了要改革的前夕，要研究和讨论了，各方面都来研究和讨论，是件好事，但一定不能跨越发展阶段，照搬国外的做法。究竟什么时候必须要将管网拿出来独立呢？我认为现在时间还稍微早了一点。管网独立的条件是上游必须有充足的供应和多元化的主体。
所以，我认为上游改革比管网改革要更加急迫，我们要创造多元化的主体。目前三大公司以外的页岩气区块已经开放了，今后可以把三大公司顾不过来的常规和非常规气区块拿出来让别人来做。国家制度设计好，监管好，上游多元化了，则管网独立、公平准入是必然的。放开LNG进口，也是对增加上游供应多元化非常有帮助的。
再一个就是如何在目前三大公司为主的情况下进行管网改革：一个是要求管网独立核算，国家要建立专门监管机构对管网公司的投资、成本进行了解和分析，核定管输费。
另一个就是第三方准入问题。目前来看，投资还不存在这个问题。现在管道没什么限制，愿意投就可以投。比如跨省管道业务，现在没人去投资。至于代输问题，也没有气输不出来的情况。国家可以通过制定有关法规来约束拥有管道的企业，必须对第三方开放。
管网独立也不一定要和电网公司一样，因为现在除了英国等一些欧洲国家有统一的管网，在大国家还没有。美国就有上百家管道公司，通过枢纽站来调配。我认为管网改革是有阶段性的，采取什么方式还要根据条件，根据它的发展阶段。目前页岩气产量太小，就是全放开了，产量也不够专门建设一条管道。量小可以通过LNG或CNG运到市场。建设管道必须先有资源，或者上游供应商与管道签个协议保证上游供应，即使资源没有了，管输费也还要照付，有了这样的保证，才会有人投资，不会有人有兴趣做赔本买卖的。国外有这样的项目，管道建成后上游气量没有了，但仍然要照付管输费。管道建设需要有好商业模式来保证它的效益。
姚同欣：天然气管网的改革环节
经历了三十多年来改革的过程，天然气管网领域已经出现了改革的曙光。具体来说，大家往往谈到主体多元化和市场准入等问题，我来谈一下其他几个大家不经常想到的改革环节。
第一，产权改革。管网领域要有新的所有制安排，如果不完全放开或者市场化运作的话，资本无法进入这个市场，管网领域的建设也就落后。目前，管网的产权只掌握在几家公司手里，产权改革对吸引资本非常重要，产权改革应是天然气市场改革的主要工作。
第二，安全保障。天然气管网事关能源运输安全和能源运输通道安全，由于其暴露在露天，脆弱性不可忽视。尤其是在恐怖组织来越区域化、多元化的情况下，管道的安全性要有所保证。这就需要成立专门的安全管理公司，或者安全评估和安全审计事务所，以及一整套维护能源通道安全的市场机制和中介机制。目前仅有几家公司是很难做到的，需要引进大量的社会资本、外部资本，甚至国际企业。
第三，储气库能力建设。气体能源的交易有自身特性，尤其是天然气的储存。如果没有管网独立，就不可能鼓励地下储气库的建设，这需要大量的投资，而且只有有了大量储气库的存在，天然气交易的交割和储存才有基础。所以，推动储气库建设在管网改革中不可忽略。中国未来天然气发展的规模将非常大，没有储气库等基础设施很难实现市场交易。
刘京生：美国天然气管网改革的经验
当前改革剩下的都是攻坚的问题，都是不太容易的。首先，从行业来讲，油气改革共性的问题实际上还是企业、政府、市场关系的问题。在这一轮改革中，主要问题是国有企业的改革问题。过去国有企业是工具，用投资来发展，但今天如果讲市场，这个关系必须要调整。必须要调整政府和企业、企业和市场的关系问题。
第二，涉及到天然气油气问题，还有个性问题。现在很多行业面临的是产能过剩，产能过剩的情况下改革是容易的，但是天然气的管道建设是供不应求的，目前市场主体缺乏、下游的需求非常高、高度垄断，给改革带来了更多的不确定性。另外，目前监管严重滞后，而市场程度越高对监管要求更高，现在的监管水平很难适应和实现市场化的要求。
我给大家补充一下美国的经验。
第一，管网建设。我国现有管道里程是5.5万公里。发展还是很快的，过去五年管网里程增速是年均12%，但是我们的天然气需求年均增长17%，未来五年管网增长即使再快增长，增长到15%，还是滞后，换句话说整个管网的发展跟不上天然气需求的增长。美国现在天然气主管道50万公里。还有一个数据，如果按每消费一立方米与公里的比的话，美国是69，我们才32.8，这几个数据就说明我国管网建设严重的滞后，管网还需要大规模的发展。
第二，监管要适应变化。美国的管道公司现在一共是160家，160家公司运营全国50万公里的管道，其中大概前十大占了55%，我们与之差距很大。
另外，未来四年，天然气管网投产的高峰期，我们预计年均投产1.1万公里管道，四年就需要投资5000亿。换句话说，如果再要推动发展的话，怎么样能吸引民营投资，是一个大问题。吸引投资进来，促进共同发展，这就涉及到价格和监管的问题。
我们再看美国的监管。美国天然气管道从1860年开始到现在，经历了100多年的发展过程，在1860年到1940年之间，与我们当前的管道现状是差不多的，因为当时美国都是区域性的管道，用一个价格来制定然气价格是可行的。但到跨州的管道开始出现，就有了单独的管输价格，这时候管道建设开始发展。管输价格也是为了促进管道的发展，不过美国也走了一点弯路，后来它把价格分成井口价和管道价，对井口价监管很严，大概在上世纪70年代到80年代的时候，它有一段监管是失败的，导致美国天然气需求往下走。原因在于政府给定的井口价给得太低，大家拼命用气，就出现供不应求。
所以，监管要跟上形势的发展。之后美国就不监管那么详细了，井口价格就管上限。一直到了1985年才解除了井口价格管制，后来才有第三方准入制度。第三方准入一直到上世纪80年代通过法令实现，实际上这个时候主体就慢慢增加了。
在改革的过程中，条件成熟后一些市场化的因素开始涌现。到今天，美国管网全部放开，井口价格市场化，营销市场分离了，形成了完全的市场竞争。现在美国有6300家天然气生产商，有20家是主要的，530家加盟商，160家管道公司，50万公里的干线，分销商1200家。
从美国的经验可以看出，中国今天的天然气市场改革，首先肯定是要培育市场，开放上游。管道公司由于就在三桶油手里，可以选择独立运行，成立子公司，再以混合制规范，进而推进股权改革，达到信息透明的目的。很多信息对外公布就有利于监管。还有就是在增量上做文章。增量上要完全放开，但要拿出有吸引力的，不能只拿出不挣钱的区块给民企开发。
陈守海：建立管道托运制度促进市场竞争
管网改革势在必行，非改不可。我的一个设想是没必要把管网从三大公司剥离，因为上市公司的资产剥离存在很多法律困难，而且剥离出来的官网公司仍然是垄断的。实际上刚才大家都谈到要实行竞争就一定要多元化，首先上游的多元化，但是这么多的区块都在三大公司里，一时之间通过开放上游准入实现上游多元化也很困难。国际上有一个很成熟的做法，在英国，尤其是新加坡实行得非常好，就是引入托运商制度。
三大油公司可以继续生产和进口天然气，也可以保留管道，但是不允许在国内销售天然气。天然气要卖给批发商，国际上叫托运商。托运商和管道公司签合同，石油公司不可以直接向下游用户卖气，比如中石油的进口气到了霍尔果斯口岸就只能卖给这些批发商，而且规定每一个批发商在每一个接气点所占有的比例是一定的。如果有几十个批发商，一个批发商最多只能买15%，这样中石油就面临着很多的批发商来竞争它的气。下游用户也可以有很多的供气商，这些托运商就是下游用户的供气商，但托运商是不可以持有管道公司股份的，管道公司也不能持有它的股份，不能交叉持股。这样一来，我们不需要急着非得解决上游的开放之后才能实现多元化，也不是非得剥离了三大公司的管道资产后才能实现多元化，引入这样的托运商制度就可以比较快地实现多元化，实现竞争。
作者：杨睿来源第一财经日报)
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