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本报记者 王尔德 北京报道
“健全法制，是现代国家治理最本质的要求，也是财税改革的首要任务，必须将一切税收管理和预算管理活动纳入法治的轨道。”全国人大常委会预算工委原主任高强对21世纪经济报道记者说。
高强认为，财税改革的核心问题是处理好三大收入分配关系问题，也就是政府与居民之间的收入分配关系、政府与企业之间的收入分配关系和各级政府之间的收入分配关系。“党的十八大提出，要提高居民收入占国民收入分配的比重，这个目标不同于1994年财税改革时提出的提高财政收入占国民收入分配比重的目标。那时我们强调要增加财政收入，现在我们强调要增加居民收入，反映出国家经济实力和理财观念发生的新变化。”
21世纪经济报道记者就如何解读十八届三中全会《决定》中有关财税改革的论述专访了高强。
健全法制是财税改革的首要任务
《21世纪》：党的十八届三中全会《决定》对深化财税改革作出了全面部署，你认为首要任务是什么？
高强：三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。我理解，现代国家治理最本质的要求就是依法治国、依法执政、依法行政。中国有一句古话：“法者，治之端也”，也就是说，治理国家必须从健全法制入手，一切科学的治国理念都需要健全的法制提供保障。我国的社会主义法制体系虽然已经形成，但还需要不断完善，有些应当制定的法律还要抓紧制定，有些应当修改的法律也要尽快修改，更重要的是，必须坚持有法必依、执法必严、违法必究。
健全财税法制，坚持依法理财，应当是财税改革的首要任务。一切财政收入，包括各种税收收入和各类政府性收费，都是来自居民和企业的缴纳，与群众切身利益密切相关，必须坚持法定原则和依法征收。目前我国的各种税法有18部，其中只有3部是经全国人大及其常委会批准颁布的税收法律，其余15部都是国务院颁布实施的条例或暂行条例。在改革开放初期，由于国家经济社会生活处于大发展、大变革阶段，制定完善法律的条件还不成熟，全国人大授权国务院制定一些行政法规管理税收，这是一种过渡性的措施。在国家治理体系比较健全、治理能力明显增强的情况下，这些行政法规就应当进行补充、修改、完善，逐步上升为国家法律，这项任务还很繁重。
在税收之外，还有大量的财政收入既不是依据国家法律，也不是依据行政法规，而是依据一些政府文件来征收，主要是行政性收费和政府性基金收入。如果政府自定收费标准，既是执法者，又是立法者，如何维护群众利益，如何实施依法监督？在预算管理方面，有法不依、执法不严的情况也比较普遍。《预算法》明确规定，地方政府应当坚持收支平衡原则，不得打赤字，而现实情况是地方政府都在举借债务，也没有列入预算，实际上是在打赤字。每年人大批准的预算，各级政府在执行中随意变更的情况也比较多，在预算之外追加支出的现
象仍非常普遍，反映出我们的预算法制观念很弱。当然，在改革开放的过程中，法律规定也不是一成不变的，一些行之有效的改革措施，也应当纳入国家法制体系之中。但在全面实施之前，必须经立法机关批准，对现行法律作出修改，不能与法律规定相抵触。健全法制的根本目的，是将行政权力置于法律规定的范围之内，将一切税收管理和预算管理活动纳入法治、科学、规范、有序的轨道，做到有法可依、有法必依。
财税改革的核心问题是处理好三大分配关系
《21世纪》：《决定》中涉及财税改革的内容很多，你认为核心问题是什么？
高强：财政是国家治理的基础和重要支柱，也是政府参与国民收入分配的重要手段。财税改革的核心问题应当是处理好三大分配关系问题。
第一，处理好政府与居民的分配关系。1994年财税改革时，由于国家经济实力还不强，收入分配也比较分散，财政收入占GDP的比重只有10%左右，难以保障政府正确履行职责，有些地方政府甚至发不出工资。当时我们提出的一个改革目标是“提高财政收入占国民收入的比重”，强调增加财政收入。20年过去了，情况发生了很大变化，财政收入占国民收入分配的比重明显提高，全国公共预算收入占GDP的比重已经超过20%，再加上政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入，全国财政性收入将占到GDP的35%左右。如果再考虑政府所属部门、单位向社会收取的费用，政府性收入占GDP的比重可能会更高。与此同时，居民收入占国民收入分配的比重却有所降低，既影响居民生活的改善，也不利于经济发展方式的转变。为此，党的十八大提出，要提高居民收入占国民收入分配的比重，以增加居民收入。20年前我们强调增加财政收入，20年后我们强调增加居民收入，反映出国家经济实力和理财观念发生的新变化。我们知道，参与国民收入分配的主体是政府、企业和居民，中央强调提高居民收入所占比重，必然涉及到国民收入分配结构的调整，涉及到政府财政收入和企业收入所占比重的变化。这是财税改革中应当正确处理好的一个重大问题。
第二，处理好政府与企业的分配关系。这一分配关系主要通过改革税制来实现。有学者指出，目前企业所缴纳的税收占全部税收的90%以上，这个说法不够准确。我国的税制是以间接税为主、所占比重很大，直接税为辅、所占比重很小，加之我国实行价内税，税收包含在产品和服务价格之中。大量的增值税、消费税、营业税等，名义上是企业缴纳，实际上是由消费者负担，即使是企业所得的利润也是源于居民和社会的消费。因此，在处理政府与企业的分配关系时，必须考虑到居民消费这个重大因素。如果企业收入所占比重过低，不仅影响国家经济发展，还会影响企业职工收入，或者企业通过转嫁加重居民消费负担。
第三，处理好各级政府间的分配关系。1994年财税改革提出的另一个目标是“提高中央财政收入占全国财政收入的比重”，以增强中央财政调控能力。应当说，这个目标也已经实现了。目前，中央财政收入占全国财政收入的50%左右，其中15%用于中央本级支出，35%用于对地方的转移支付，地方财政支出将达到全国财政支出的85%左右。从数字上看，地方财政实力很强，而实际情况却并非如此，很多地方财政还相当困难。原因在哪里？就在于转移支付资金分配和使用得不够科学。中央财政建立转移支付制度的实质，是平衡地区间财力差距，中央拨付的转移支付资金主要应由地方政府统筹安排使用。但是，由于国家不断出台新的增加支出的政策，虽然增加了对地方专项转移支付补助，却也挤占了地方可以统筹安排的财力，再加上多数专项支出都要求地方配套，就使一些地方财政更加困难。三中全会《决定》明确提出，“建立事权与支出责任相适应的制度”。
我理解，这项制度的基本含义是体现权责统一，谁拥有事权，谁就要承担支出责任。一般来说，事权主要包括两个方面：一是重大事务的决策权，主要在中央；二是具体事务的管理权，主要在地方。属于中央决策的事务，中央财政就应当承担支出责任。有些中央决策的事务由地方负责落实，中央财政就应当通过转移支付提供保障，不能再要求地方配套资金。属于地方管理权限的事务，应由地方承担支出责任，对于经济欠发达、财力不足的地方，中央财政则应当通过一般性转移支付提供支持。
中央不宜管理过多的具体事务
《21世纪》：在建立事权与支出责任相适应的过程中，有人认为中央应当向地方下放财力，有人主张中央应当上划事权，你怎么看？
高强：1994年的财税改革，重点解决了中央与地方的收入划分问题，而今后的财税改革应当重在划分事权、落实支出责任。现在中央除了拥有重大事务的决策权以外，还承担许多具体事务的管理权，几乎所有地方管理的事务，中央都要参与管理，不利于调动地方积极性，也不利于落实支出责任。我国地域辽阔，人口众多，各地区发展不平衡，中央不应当管理过多的具体事务，应当集中精力制定国家发展规划、实施宏观调控和监督地方贯彻落实。宏观调控的主要手段，应当多用税收政策，少用财政补贴。同时，对于财政收入划分也应当作出必要的调整，中央集中财力并不是越多越好，转移支付规模也不是越大越好，有些财力留给地方统筹安排使用，效率可能会更高。
《21世纪》：你认为哪些事权可以上划？
高强：划分中央与地方事权，主要不在于重大事务的决策权，而在于具体事务的管理权。有些适合地方管理的事权，应当下决心交给地方，中央只负责监督，不负责具体管理。对于跨省域的重大科研和基本建设项目、涉及国家安全、反恐、边境等重大事务，则应当上划为中央事权，具体管理可以委托地方负责，中央实施监督，并给予财力保障，不再要求地方提供配套资金。
财税改革应当立足于完善预算管理
《21世纪》：三中全会《决定》关于改进预算的表述是：“实施全面规范、公开透明的预算制度”。你如何解读？
高强：我理解这项制度包括两层含义：
一是要求预算编制和预算管理既全面，又规范。政府的全部收入和支出，包括公共预算收支、政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保险基金收支以及部门预算中的各项收支，应当全部纳入预算，实行全口径规范管理，杜绝在预算之外，随意自收自支的现象。目前管理相对规范的是公共预算收支，其他几类预算管理都比较粗放，也不够严格，每年上报人大审批的预算，只有几笔大账，看不出具体用途和项目，政府部门还要进行“二次分配”，既不符合预算法定原则，也难以实施有效监督。这种状况应当尽快改变。
二是既要坚持预算公开，又要做
到预算透明。现在各级政府经人大批准的预算，能做到及时向社会公开，但民众并不太满意，原因就在于公开的内容不够透明，想看到的东西看不到。大家不仅想知道政府预算用在哪些领域，更想了解预算用于哪些方面，比如有多少用于发放工资，有多少用于修建房屋，有多少用于改善民生，有多少用于三公支出等。这些内容现在的预算都反映不出来，群众自然也不会满意。其实，并不是政府部门有意隐瞒，而是预算编制制度不够完善。编制预算的方法主要有两种：一种是按功能性分类编制，主要反映预算的支出方向；一种是按经济性分类，主要反映预算的具体用途。现在各级政府都是按功能性分类编制预算，没有做到按经济性分类编制预算。今后要体现公开透明，就需要将两种编制方法结合起来，既反映预算支出方向，又反映预算具体用途，便于人大和社会实施预算监督。
《21世纪》：三中全会《决定》提出，“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，并建立跨年度预算平衡机制”。对此，你如何理解？
高强：有人认为，按照三中全会《决定》要求，今后审核预算就不再关注预算平衡和赤字规模了，这是一种误解。我理解三中全会《决定》的要求是，审核预算不能只关注预算平衡和赤字规模，还要向审核预算支出政策拓展，看支出政策是否科学合理、是否适应国家发展需要、是否有利于改善民生，是否具有可持续性，从而将预算审查引入更加广泛、更加深入的领域。至于建立跨年度预算平衡机制，应当是加强财政管理的一种方式，要求政府编制预算时不仅要考虑当年，还要兼顾下年。有人认为，今后政府在预算执行中扩大了赤字，也不需再经过人大批准，可以在下年预算弥补，也是一种误解。
清理重点支出挂钩政策确有必要
《21世纪》：三中全会《决定》要求清理重点支出与财政收支增幅和GDP挂钩的事项。为什么要这样做？
高强：目前法律规定的挂钩政策并不多，主要是一些政府文件规定。当时提出一些重点支出挂钩政策，主要是保障国家急需的重点领域加快发展。在执行多年以后，有些重点支出已经达到较高的水平，只要保持正常增长，即可以保障其支出需求。政府工作是一个整体，需要统筹协调加快推进，政府的重点支出也在随着经济社会发展形势的变化而变化。如果某些支出的挂钩政策长期不变，势必减少政府其他领域的投入，影响国家经济社会全面、协调、可持续发展。因此，清理挂钩政策确有必要。
《21世纪》：有人呼吁财政的环保投入应当达到GDP的3%，你怎么看？
高强：现在公共财政预算占GDP只有20%左右，如果教育支出占4%，环保支出占3%，国防、安全、“三农”、卫生、社保等重点领域要不要保障呢？我认为，增加环保投入的主体应当是企业，谁污染、谁治理。如果企业不断污染环境，而由政府治理，永远也治不好。政府的责任是转变发展思路，严格执法、加强监管，反对地方保护主义。
国家应当控制地方债务总额
《21世纪》：现在社会上对政府债务风险意见不一，你怎么看？
高强：有些西方经济学家对中国的政府债务看得很重，认为已经超过了GDP的200%，这不符合事实。但并不意味我国的政府债务不存在风险。这种风险主要来自于三个方面：一是地方政府普遍缺乏债务风险意识，考虑借钱的多，考虑还钱的少，考虑当前发展的多，考虑今后风险的少，不顾偿债能力而盲目大量举债；二是地方政府在预算中只安排付息支出，不安排还本支出，对于已经到期的债务大多采用借新还旧的办法，展期归还；三是中央对地方政府举债缺乏有效的管控手段和预警机制。上述问题可能导致政府债务规模越滚越大，增加以后的偿债风险。我认为，衡量政府债务风险，不应当只看债务余额占GDP的比重，也不能只看债务占财政支出的比重，主要应当看已经到期的债务能否归还，如果不能如期归还，就是现实风险。
现行《预算法》规定，未经国务院批准，地方政府不得发行债券。实际情况是，地方政府发行债券的并不多，而举借债务却比较普遍，这是《预算法》规定不够严谨之处。在修改《预算法》过程中，应当明确中央对地方举借债务实施总量控制，未经国务院和全国人大批准，地方政府不得举借债务或者担保举借债务。
房地产税立法应当重在改革
《21世纪》：你如何理解三中全会《决定》关于“加快房地产税立法并适时推进改革”的要求？
高强：我理解《决定》提出的这一要求，包括三层含义：第一，对于房地产税，应当坚持由全国人大立法，而不能再由行政法规颁布实施。这项税收涉及众多群众的切身利益，社会上高度关注，我们应当反复论证、深入研究、慎重决策、稳步实施，而不能盲目求快、急于求成。第二，房地产税立法应当重在改革，对现行有关房地产税费进行清理，有的要进行精简、合并或取消，不能旧税不减，又加新税，导致重复征税。第三，房地产税立法应当坚持税负平衡原则，照顾大多数民众利益。目前在居民购置的房产价格中，所含税费已经较多，不能再加重群众税费负担，影响居民消费。房地产税立法应当从我国国情出发，不追求增加财政收入，而重在调节高收入阶层，并防止他们“合法避税”。居民购房情况复杂，应当区别对待，防止伤及普通民众。至于何时征收，应当根据国家经济社会发展大局的需要而定。
(编辑 贾红辉 谭翊飞 申剑丽)
作者：王尔德
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