为集体经营性建设用地入市立法是国土部2014年重点工作之一，也是中共十八届三中全会后深化农地改革的主要内容。根据时任国土部副部长徐德明对2014年的工作部署，将在总结地方已有试点经验的基础上，会同有关部门研究起草集体经营性建设用地出让、租赁、入股等指导意见，进而规范有序地推动集体经营性建设用地进入市场。
目前，集体建设用地入市流转试点均为各省自行开展，各地放开程度及方式均有所不同。据一位接近国土系统人士称，国土部会定期召开试点经验交流研讨会，各试点所在地相关负责人齐聚研讨会汇报试点情况，“部里对各地试点情况都很清楚的”。在已有试点经验基础上，进行怎样的取舍才能够建立完善的城乡统一建设用地市场，为集体经营性建设用地入市创造条件，成为了国土部深化农地改革开局之年的重要工作。
然而，尽管各地已有多年的试点经验，取舍仍非易事。“谋定而后动”成为国土部对改革的总结性态度。
试点尴尬
起草农村集体经营性建设用地使用权流转条例并不是一项新工作，在中共十七届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场后，国土资源部起草过一份类似的条例。据一位接近国土系统人士透露，当时，按照十七届三中全会所划定范围，国土部草拟了一份农村集体经营性建设用地入市管理办法，但被国务院法制办公室驳回，“因为土地管理法没有修改，先出台允许入市流转的管理办法会违背上位法，所以法规一直在做，但始终没有推出。”
在中共十八届三中全会“建立城乡统一的建设用地市场”总纲指导下，国土部再次尝试为集体经营性建设用地入市立法，尽管目前条例尚在起草中，并无明确时间表。
作为深化农村土地制度改革的主要方面之一，引导和规范集体经营性建设用地入市成为国土部2014年的重点工作。“要研究起草不动产登记、集体土地征收、集体建设用地流转、国家土地督察等行政法规。研究起草《节约集约利用土地规定》、《农村宅基地管理办法》等部门规章。”时任国土部副部长徐德明在部署国土资源部2014年重点工作时曾提到。
在今年年初国土部召开的全国国土资源工作会议上，部长姜大明已明确提出，“在集体经营性建设用地入市方面，必须通过试点，探索建立集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，积累充分的经验，为修法打下基础，做好准备。”
“集体建设用地主要是宅基地，80%的农村都没有集体经营性用地，仅仅强调经营性建设用地的流转不具有普遍意义，”中国农业大学人文与发展学院副院长朱启臻说，“现有框架不可能解决这个问题，这是一个历史遗留的法律缺陷问题。”
上述接近国土系统人士透露，去年年底，一份关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见曾在内部讨论，其中写到要在现有法律框架下做试点，“试点就是要有突破、有创新，要在法律框架下，根本不能有这个试点，更没办法创新了”。
上述人士认为其中存在意见分歧是百试不得一果的原因，“农村的隐形土地市场已经存在了20多年了，最早从江苏和浙江开始的试点已经试点了18年，地方法规早就出来了，地方上也有经验总结，为什么到现在还要试”。
市场之火
为争取更大政策空间，而不仅仅是在少量的集体经营性建设用地上做突破，拥有位置优势的市县在集体建设用地入市试点的庇护下，为集体建设用地引入各类投资发展二、三产业。这些试点均由地方国土部门自行设立，利用包括宅基地在内的农村集体建设用地吸引投资的方式并不符合现行法律和制度规定，也未得到国土部官方公开认可。
2005年，广东省人民政府通过的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》明确了集体土地使用权可以出租、转让、转租和抵押，为后来在全省推行的“三旧改造”（三旧指旧城镇、旧厂房、旧村庄）提供了政策依据。深圳市建成区面积917平方公里，其中395平方公里仍属于原集体经济组织。广东东莞市建设用地总面积中，近70%属于集体建设用地。
与广东省的“三旧改造”几乎同步，2008年前后，重庆市创建地票制度，允许边远山区闲置的农村集体建设用地复垦为农用地，形成用地指标，公开交易到城市规划区落地。
事实上，即便是土地市场最为繁荣的广东省也并非国土部公开指定的集体建设用地入市试点，而是在节约集约用地试点示范省的名义下开展“三旧改造”。
真正被中央层面公开承认的集体建设用地流转试点要追溯到2002年之前。
早在九十年代中期，集体建设用地进入市场的改革试验就已拉开序幕。当时，江苏苏州和浙江湖州两地分别由政府制定办法，允许农村集体建设用地在市本级范围内，通过出让、出租、入股、联营等方式进入市场流转，并对土地登记、土地交易价格和土地增值收益分配等，进行规范管理。
这些地方的试点改革曾得到原国家土地管理局的公开肯定和支持。1998年国土资源部组建以后，一度继续支持这项改革，明确苏州、湖州、安阳、古田等地为试点，曾召开数次“集体建设用地进入市场问题”座谈会，总结分享试点经验。不过，这项改革试点工作最终因为内部分歧不了了之。
2002年后，国土部并未针对集体建设用地流转公开设立过任何试点，此前的试点也悄然而止不被提及。
然而，地方市场的繁荣早已超出了部委的规划。
继广东省出台集体建设用地使用权流转管理办法之后，安徽、江苏、湖北、河南等省，也出台了类似的办法。此外还有东莞市、肇庆市、无锡市、汕头市、佳木斯市、佛山市、中山市、临沂市等城市，先后以政府令或政府发文的形式，发布了各自的集体建设用地使用权流转管理办法，对于流转主体、流转条件、流转形式、收益分配、交易规则、土地用途等，加以制度规范。
上位法阻力
建立城乡统一的建设用地市场并非易事，国土部更愿意谨慎处之。在2014年全国国土资源工作会议上，国土部部长姜大明对土地制度改革给出定调：土地制度改革要切实做到“谋定而后动”。
根据土地二调数据，全国建设用地总量为5.25亿亩。由于缺乏管理和引导，各地集体建设用地入市的实验多数处于混乱无序状态，为权力寻租提供了可能。在公布土地二调数据的新闻发布会现场，国土资源部副部长王世元说到，“建设用地增速较快、粗放利用的阶段性特征还很明显。城镇用地增长较快，村庄用地不降反升；许多地方普遍存在建设用地格局结构失衡、利用粗放、效率不高等问题。”
中国土地学会副理事长黄小虎认为，由于隐性交易，缺乏定价机制，企业使用农民集体土地时，容易低估土地资产，造成了集体土地资产大量流失。流转过程中，农民的知情权、参与权与决策权得不到保障，存在土地流转收益被少数乡镇和村干部中饱私囊，侵害农民权益的现象。
黄小虎认为，主要原因在于，国家的法律制度不允许集体土地使用权抵押，结果国有大银行不敢给使用集体土地的企业和个人提供贷款，这种情况，在苏州、湖州等地的试点中，早已普遍存在。“现有法律不改，先出条例是不可能，根本就没有办法突破。”
根据目前《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”按照规定，在土地农转非的过程中，除接受用途管制外，还须接受所有制管制，集体建设用地必须先征为国有，由政府统一土地供应，方可在市场上流通。
受限于上位法，国土部仍在为集体经营性建设用地的流转制定规则。不过地方上的实践已经走得更远，海南省琼海市日前通过了《农村集体建设用地流转试点改革方案》，试点工作力图建立城乡统一的建设用地交易市场，引导农村集体经济组织和个人依法依规利用集体建设用地开发经营，促进经济发展。上述接近国土系统人士说，“不是在默许，地方市场力量坚不可挡，没有办法。”
作者：余寒 刘晓宇
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