本报记者 杨志锦 北京报道
4月21日，全国人大常委会三审《预算法》修正草案。21世纪经济报道记者获悉，此次《预算法》修正草案提出将允许省级地方政府发行市政债，但是发行规模将由中央政府进行额度控制。
现行《预算法》关于地方发债的内容主要体现在该法第二十八条，即除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。据21世纪经济报道记者了解，《预算法》三审草案中关于地方发债的内容较多，有八款内容，涉及到举债主体、发债规模、债务资金用途、偿债保障等原则性规范条款。
北京大学财经法研究中心主任、中国财税法学研究会会长刘剑文教授认为，《预算法》三审稿关于地方发债的条款是对原《预算法》第二十八条的细化，原条款并不是说不能发行债券，只是没有明确相关事项。“《预算法》三审稿是一个突破，主要是细化了地方发债的条件、审批、发债主体、规模控制等内容，是谨慎地放开。”他说。
21世纪经济报道记者多方采访显示，以省级政府作为发债主体后债务资金如何在辖区内使用、债务作为赤字列入本级预算调整方案也成为财税法专家关注的焦点。
为什么要发市政债？
现行《预算法》自1994年通过，施行至今将近20载。《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定之外，地方政府不得发行地方政府债券。
同年，一场调整中央与地方财政关系的分税制改革展开。分税制改革，形成了“财权层层上移，事权层层下移”的局面。地方政府为了筹集公共服务和基础设施建设的资金，绕开《预算法》的约束，转而通过设立融资平台等方式举借政府性债务，甚至通过应付款、融资租赁、信托、BT等方式举借债务，举债方式层出不穷，且越来越不透明。
央行研究局首席经济学家马骏此前通过国际比较研究发现，在中国的地方债务余额中，透明度较高的地方政府债所占的比重只有10%(90%是透明度低的融资方式)，中国是他所比较的美、英、德、澳等几个国家中债务透明度最低的。
“中国地方政府负债的透明度低，使得债务在发生之前和发生的过程中难以得到控制，容易导致过度负债，最后集中爆发风险。”马骏在《地方举债的改革路径》一文中指出。
市政债则相对透明，因为市政债在发行之前需要当地人大批准，发债过程中整个资本市场都知道谁是发行主体、发多少、用来干什么。因此，市政债就成为了解决地方政府债务问题的较优选择。但是，地方政府要发行市政债首先得修改《预算法》。
此前《预算法》一审时已允许地方政府发债，但是二审时部分专家和人大法律委员会认为地方政府债务膨胀，风险过高，删去了允许发债的条款。
据全国人大法律委员会副主任委员李飞介绍，此次《预算法》三审稿将允许地方政府通过发行市政债融资，融资主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市，但中央政府将进行总额控制。此外，发行市政债的省级政府应当有稳定的债务偿还资金来源。
“这是符合中国国情的，因为中国是单一制国家。如果地方财政风险膨胀，中央政府势必要进行兜底。”一位不愿具名的财税专家对21世纪经济报道记者表示。
根据国家审计署2013年的审计报告， 截至2012年底全国政府性债务债务率为113.41%。审计认为债务风险总体可控，但是也存在一些不规范之处，如部分地方政府违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借债务，并以出具安慰函、承诺函的方式做出担保。
对此，此次《预算法》三审稿明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务以及为他人债务提供担保；对违法举债或者为他人提供担保的，承担相应的法律责任。
债务资金如何分配？
李飞介绍，发债规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，债务资金只能用于资本性支出，而不能用于一般性支出。一般性支出主要指国家权力机关和行政机关的经费支出，而资本性支出则是指用于基础设施建设领域方面的支出。
这一规定能避免中国陷入类似欧洲一样的债务危机。欧债危机产生的一个原因就是债务国将债务资金过多地用于一般性支出。
李飞还介绍，市政债的发债主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市。在此前已有地方试点自主发债。
2011年，按照现行《预算法》第二十八条第二款的规定，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地成为自行发债试点。2013年，试点省份新增江苏、山东两省。六省市债务的还本付息则由财政部代办，因此该债券并非严格意义上的市政债。
“上海等地经过了几年的试点，积累了一些发债的经验，市政债很可能在几个试点发债的地方展开。”中央财经大学财政学院教授、中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对21世纪经济报道记者表示。
前述不愿具名的财税法专家则指出，负责地方公共基础设施建设的事权并不是主要由省级政府承担，而更多是由县市基层政府在承担。“基层政府如何获得与事权支出相匹配的资金也是一个问题。”
此前，上海等地自主发债时财政部即规定地方政府债券收入可以用于省级直接支出，也可以转贷市、县级政府使用。浙江省财政厅厅长钱巨炎在浙江2011年首度自主发行80亿债券时曾明确表示，80亿全额用于市县，资金用于保障性安居工程等重点项目建设。
但是市政债是否会采取省财政转贷市县的模式及各市县如何分配债务资金这一问题，三审草案并没有明文规定。
地方人大作用几何？
对于市政债的管理模式，李飞介绍称，省级政府依照国务院下达的限额举借债务，作为赤字列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。
中国人民大学法学院教授、财税法学会副会长朱大旗对21世纪经济报道记者表示，债务只纳入预算调整中去考虑，实际上避开了地方人大的约束。
“地方人大常委会更多是当地官员，而地方官员有举债的冲动。地方人大对发债的控制没有体现：地方人大对发债的合理性、必要性、可行性缺乏控制。”他说。
他认为，在经济危机等非常态下，进行公益基础建设，以发债的方式筹集建设资金通过预算调整的方式是可以理解的；但是正常情况下，完全可以预计的基础设施建设，如保障房建设，债务资金必须列入年度地方财政预算。
刘剑文则认为，全国两会在3月召开，省级两会则在1月或2月已经召开，各省额度由国务院报全国人大批准，下达地方后已经在地方两会之后，这只是一个程序上的问题。
刘剑文还介绍， 新法案或者修订法案一般要经过三审，但是并不是绝对的：有的法案三审也过不了，有的法案一审就可以通过，如企业所得税。“全国人大审议通过形成法案，没有通过则是形成一种修改意见。三审稿会征求意见，方式很多。”他说。
此前，《预算法》二审后在全国人大网站上公布，征得意见数超过30万条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。
发行市政债在法律上获得通过之后，还需要配套改革措施的推进。天津财经大学经济学院副教授张平对本报记者表示：“地方自主发行市政债，一些基础工作应该做好，如市政债的评级、信息披露等都需要明文规范。”
据21世纪经济报道记者了解，目前作为评级依据的地方政府资产负债表只是年终时按照权责发生制进行调账，并非严格意义上的会计报表，还需建立权责发生制的政府财务报告制度。（编辑 衣鹏 张凡 谭翊飞 申剑丽）
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