最近,国家发改委废止了《食盐专营许可证管理办法》,食盐专营制度再一次进入公众讨论的视野。虽然废止文件并不意味着食盐专营制度的终结,但所释放出的信号,还是让人乐观地相信,“十二五”期间废止食盐专营,推进市场化改革是大概率事件。
笔者去年在《食盐专营改革不能拿公共利益作“挡箭牌”》一文中,论述了食盐专营制度的成本之高,以及利益集团的观点之谬,认为取消食盐专营制度的时机也已成熟。不过,取消食盐专营制度之后,如何有效地进行市场监管,如何做好普遍服务,还需要制度上的顶层设计,否则可能会出现“一放就乱”的局面。
食盐行业是一个受到严格管制的行业,但取消专营并不意味着放松监管,恰恰相反,要避免“一放就乱”的局面,必须强化监管,创新监管方式。
在现有的管理体制下,中盐所属的盐业公司垄断了分销渠道,加之盐业公司和行政主管部门盐业办政企不分,甚至是合署办公,使得盐业公司客观上拥有了执法权,为了维护自身的经济利益,各地的盐业公司在打击私盐,维护市场秩序方面不遗余力。一旦取消专营, 盐业公司既无执法动力,更无执法权,相应的市场监管权力必然移交到工商、质检、卫生等行政部门,这需要一个新型的监管体制。鉴于食品生产流通领域并不令人满意的监管现状,食盐监管制度需要在组织协调上有新思维,新突破,“九龙治水”式的监管难免会造成私盐泛滥,进而危及公众健康。
碘普及是食盐体制改革的优先目标,也是成败所系,但加碘和食盐专营并没有必然联系。取消专营后,加碘由生产企业完成,只要监管到位,让不法企业付出高昂代价,完成碘普及目标并非难事。
需要强化监管的另一个领域是生产企业。食盐的生产工艺并不复杂,目前中国的食盐生产企业普遍体量偏小,平均年产量仅为10万吨,而美国制盐企业产能高达千万吨,因为数量众多,所以总产量供大于求,向社会资本开放后,生产企业再一拥而上,最后会造成严重的产能过剩,浪费生产资源。目前中盐公司向生产企业下达年度采购指标,属于计划式的生产方式,容易滋生腐败,并不可行。笔者建议要提高准入门槛,施行特许招标,鼓励生产企业之间的兼并整合,提高制盐工艺。
食盐是生活必需品,对边远地区而言,这又涉及到普遍服务的问题。专营制度实际上也含有基于普遍服务的交叉补贴机制,中盐垄断了销售渠道,在获得超额利润的同时,也需要承担向边远地区供应食盐的义务。取消食盐专营后,无论是中盐系统的公司,还是新进的主体,都是市场经济的一分子,大家都愿意去追逐平均利润之上的收益,向边远地区的供应食盐成本高,收益低,甚至亏损,企业的主动性不足。这种情况下,如果保证这些地区的供应?如何定价?主管部门也应该有充分的预案,必要时可以建立调节基金,适当补贴销售企业。
不过,也有观点认为,食盐本质上是一种调味品,加之现在的物流行业足够发达,尚未听说过边远地区买不到调味品,为何唯独关注食盐,担心食盐供应不足呢?这可能是个伪命题,是利益集团为专营制度合理性辩解的理由。如果这种观点成立,意味着调节基金和补贴也没有必要存在。
食盐体制改革是以市场化的方式,重构市场秩序和市场主体,最终建立充满竞争力的食盐行业巨头。专营的制度枷锁束缚了市场活力,取消专营制度只是第一步,接下来要向社会资本开放,推进混合所有制,加速产业链整合,激活企业家精神,让暮气沉沉的食盐行业重新焕发活力。
作者:王恒利来源一财网)
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