本报记者 胡欣欣
实习记者 张赛男 上海报道
审计署关于中科院2013年预算执行和其他财政收支中存在4亿元问题金额的审计报告，引发舆论对当前科研经费管理制度的讨论。
财政部财政科学研究所综合政策研究室副主任刘军民在接受21世纪经济报道记者专访时表示，科研经费使用的方向和资源配置的领域代表了政策激励的方向，科研经费制度改革无疑是科技创新体制改革的重要抓手。
刘军民认为，人作为科技创新的第一要素，其智力劳动一直以来没有得到充分的体现是造成目前科研经费管理乱象的主要原因。
他说，科技投入需要从传统的“以物为本”转到“以人为本”，通过科研经费绩效支出体现人力资本补偿，调动创新的积极性，这是科研经费管理制度改革的大方向。
科研经费管理应“以人为本”、“放管结合”
《21世纪》：你此前一直倡导科技投入应该充分重视和尊重智力劳动，从人力资本价值体现的角度来看，目前科研经费管理的机制对人才评价的体现是否有所改善？
刘军民：现在很大的问题是，科研人员的收入分配体系，特别是科研事业单位的收入分配制度和项目经费管理之间存在不衔接、不协调、不配套的问题。国家财政出资的科研项目，经费制度规定不能列支项目承担单位编制内有工资性收入的科研人员的人员性费用，只能开支开展项目科研活动的成本性支出，人员费用方面只能开支学生、外聘的人员经费以及专家咨询费，这一规定的前提是国家已经通过基本支出预算保障了人员支出，但由于科研事业单位收入分配制度改革的不到位，这种保障水平还比较低，薪酬基本不反映科研人员的科研工作量和绩效。
总体来说，科研人员智力劳动价值得不到应有的体现，当前政策规定的工资水平与科研人员实际贡献不相匹配，绩效工资制度尚未有效建立，个人收入的主渠道保障不足。就项目单位而言，部分单位稳定队伍、吸引人才的资金压力较大，存在通过科研项目经费解决科研人员待遇的问题。
自2009年开始，财政部、科技部等部门做了积极的政策改进和试点探索，建立间接费用补偿机制。《民口科技重大专项资金管理暂行办法》（财教［2009］218号）和《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教［2011］434号）先后明确了国家科研项目间接费用列支办法，并规定间接费用由项目（课题）承担单位统筹使用和管理，间接费用中用于科研人员激励支出的部分，在对科研人员进行绩效考核的基础上，结合科研实际，由所在单位根据国家有关规定统筹安排。但总体来看，这一改革做法还显得偏于保守，迈得步子过小，还远不足以体现科研活动中人力资本的价值和贡献。
在国发〔2014〕11号文（即《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》）中，对间接费用的核定与项目承担单位的信用等级挂钩，在承担国家科研项目里面管理规范、创新成果比较突出的，这部分项目承担单位有更大的自主权。
人力资本价值另一个体现是应要让科研人员享有科技成果收益权，把科技成果的使用权、处置权和收益权赋予创造成果的单位，进一步为创新创造松绑加力。通过采取转让、许可、作价入股等方式转移转化科技成果，将所得收入全部留归单位自主分配，更多激励对科技成果创造作出重要贡献的机构和人员，进一步调动科技人员创新积极性。
我个人认为，在配套实施操作方面，接下来还有大量工作需要做。比如目前我们对科研单位还尚未建立起有效的信用评价机制，如什么样的信用等级的科研单位间接费用可以高或低，还需要继续探讨。间接费用、绩效支出的比例客观上还需要根据不同的课题项目性质来定，这种比例与西方国家50%左右（间接费用占直接费用扣除设备购置费的比例）的比例相比，此前的文件还没有特别放开。
《21世纪》：11号文改革方向，除了间接费用制度方式来补偿人力资本以外，大的改革方向还有哪些？
刘军民：11号文进步还是很大的，间接费用其实是关于资金管理的。项目管理，比如项目的分类管理，现在分得比较细，包括技术前沿类、公益性、市场导向类、重大项目突出国家导向类。
在放开自主权的时候加强了监管，有“放管结合”的改革方向。“放”的方面比如有进一步下放预算调整权限，以解决项目预算管理过细过严的问题。允许会议费、差旅费、国际合作交流费三项支出之间调剂使用，但不得突破三项支出预算总额。“管”的方面，比如规范科研项目资金使用的五个不准、对科研项目的资金结算方面要求公务卡、银行转账等非现金结算方式体现痕迹管理、加强科研信用制度建设等。
我们能够看到，科研经费改革的方向是，一方面要松绑、要改革，要建立适应科研活动特点和科研创新规律的经费管理制度，尽可能调动科研人员创新的积极性；另一方面则应进一步强化监管，堵住制度上的一些漏洞，避免经费的乱用、滥用。
《21世纪》：科研经费管理和评估体系有关，评估体系应该做哪些方面改进？
刘军民：评估也需要分类型，基础研究的项目需要同行评议的方式去评价，一些探索性的、前沿的项目由外部评价也不一定准确。在美国、日本，一些科研项目做完之后很少去评估，因为他们认为很多前沿的科学研究真正的价值其实是难以一时评价出来的，何况科技创新也是在不断发展，评价专家也有短视的问题，探索性的项目不适合作评价。当然对目标导向非常明确的研发项目，这些可以去评价和评估。
适当提高稳定性支持经费比例
《21世纪》：目前，科研经费的投入主要分为竞争性项目和稳定性支出两类，这两类经费分别在科技创新中发挥怎样的作用？目前的分配是否合理？
刘军民：在内容的划分上，竞争性项目经费主要体现在国家科技计划（专项、基金等）上，比如，863计划、973计划、科技攻关计划。稳定性经费主要是科研机构运行费用、基本科研业务费、公益性行业科研经费，科研条件建设经费，比如，中科院的“知识创新工程”，教育部重点学科建设、重点实验室建设，都是稳定支持的项目。
其中，稳定性支持项目，注重发挥研究团队自主选题研究的作用，根据自己学术兴趣和对科学前沿领域的把握来确定科研项目。竞争性项目采取项目申报的方式，适合一些目标明确的科研项目。
2014年，中央对稳定性支持经费与竞争性项目经费的支出比例为4：6，2005年的比例为2：8。竞争性项目越多，研究人员都去争取项目造成了一些需要长期性跟踪的项目支持力度不足，同时也使得科研氛围浮躁。许多科研人员大部分的时间都用在编写项目指南、参加招投标，但这并不能把握最前沿的东西，不一定适合其所在学科领域的方向。
因此，总的来说，我认为稳定性支持经费的比例有必要进一步提升，特别是增加高水平研究、创新人才、科研院所、公益性行业的稳定性经费支持力度。竞争性项目（经费支持办法）存在缺陷，不同的学科在竞争中所处地位不同，冷门的学科拿得项目少，在这些领域的支持性不足。竞争性项目是择优选择，现实中有些走偏，普遍热衷于拉项目，争取经费，不利于科研人员潜心跟踪研究，比较短视化。
其实，这两种模式很难说孰优孰劣，只是适应不同的项目和科技创新的任务。有些目标明确的可以通过招投标的方式，有些没有明确目标的、鼓励创新的、自由探索式的，未必要采取课题合同。（编辑 宋菁）
作者：胡欣欣 张赛男
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