预算法是管住政府“钱袋子”的法律。预算法的修改被视为编织更密实的笼子，将政府的财权关在里面，防止浪费和腐败。
现行预算法1994年出台，1995年起施行，尽管早在2004年就启动预算法修订，但因部门意见不一致，草案起草、审议数次搁置、延期。
2011年12月，全国人大常委会首次审议预算法修正案草案。时任财政部长谢旭人在作说明时提到，一审草案由人大常委会预工委和财政部共同起草，国务院法制办会同有关部门意见作了进一步修改。
半年后，预算法二审，一些委员和代表难掩对草案的失望，认为二审稿回避社会上比较关注的重大问题。
相比之下，今年4月审议的三审稿获得更多肯定。有常委委员在审议中认为草案已较为成熟，可提请表决，并希望尽快通过实施。
“某种意义上来讲是一个革命性的修改”，北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，三审稿让预算法从一个管理法到控权法，非一般进步，而是重大理念的改变。
多位专家对南都记者表示，预算法修订关涉权力运行与政府自身改革，关涉人大与政府的关系、中央与地方的关系以及国家机关、政府部门之间的权力配置，面临复杂博弈，核心是实现权力制衡。
天津财经大学教授李炜光认为，预算是一个国家的政府与人民之间最重要的联结点，要把预算置于阳光下，让全民“评头论足”，这将有助于增强公民的纳税人权利意识，进而推动整个社会转型。
在即将递交给全国人大常委会的专家建议稿中，专家再次希望预算法修法能加强人大的预算监督职能，并建议成立专门的预算委员会，做实人大的监督权和制衡权。
博弈1
人大和政府
赋予人大预算修改权和调整权，建议设立预算委员会和办公室
“人大必须制衡政府预算收支权”，复旦大学经济学院教授韦森对南都记者表示，希望借修改预算法的机会，做实人大监督权，制约政府花钱。
人大及其常委会审查批准预决算不仅是重要的民主制度，也是重要的国家权力配置制度，但多年来被虚置。每每两会召开，人大代表不乏抱怨：预算报告太粗，看不明白，审议时间太短，看不过来，表决又是整体一次性表决，即使对某项有不同意见，也难投反对票。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文向南都记者指出，现行预算法没有赋予人大对预算的实质性审查权，修正案草案也没规定如果人大否决预算后怎么办，不规定的逻辑就是“人大只会投赞成票”。
不仅专家，多位全国人大常委会委员也在审议中指出，预算法修订当明确人大监督预算的核心权力，包括对政府预算报告的修改权、调整权和否定权。
对此，预算法修正草案增加规定，明确由全国人大财经委员会、地方人大相关专门委员会对预算进行初审。但有常委委员在审议时指出，以现有人大有关专委会的力量，要在一个月左右时间对全口径预算审查，显然十分困难。
南都记者了解到，8位财经法专家将建言人大成立预算委员会，作为与财经委员会并行的专委会。其实早在2011年预算法一审时，就有委员提出该建议。
施正文向南都记者表示，一方面财经委工作忙，事儿多，审查预算的人力、精力有限，更重要的在于，预算不仅仅是经济问题，更是国家治理问题，初审预算职能与财经委的定位有差异，不宜在预算法中规定其作为预算初审机构。
如果预算法下月四审，施正文建议可在草案中规定由专门委员会初审预算，待明年全国两会由全国人大作出是否增设预算委员会的决定，赋予其专门的法律地位，同时在全国人大常委会设立常设机构，可命名为“预算办公室”。各级人大也设立相应机构。
施正文提到，鉴于预算审查的复杂性和专业性，预算办公室当至少配备百余人，囊括财税、经济、法律、会计等专业人才，下设预算审查监督研究服务中心，为预算监督提供学术、数据、调研实证等支撑，才能让预算不是“拍脑袋”的产物，拿出有说服力的东西。
博弈2
政府部门之间
人民银行国库经理权或保留，建议财政专户纳入单一账户
预算法修订不仅涉及人大与政府的权力配置，更涉及不同政府部门间的权力制衡。这一点在国库管理问题上尤为典型。
和二审稿一样，三审稿仍然删除了“人民银行经理国库”的表述，强调“各级政府应当加强本级国库的管理和监督”，并在最后提出“国库管理的具体办法由国务院规定”。
三审稿审议时，多位全国人大常委会组成人员建议保留现行《预算法》“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。这也是现行人民银行法、预算法实施条例和国家金库条例的规定。
前央行副行长吴晓灵委员指出，人民银行经理还是代理国库，虽一字之差，本质却是权力制衡问题，后者是否定人民银行监督权，使财政部门集预算编制、执行、监督集于一身，不利于财政公开透明和防止内部腐败。
杨震委员通俗地指出，管账的不能管钱，管钱的不能管账，会计和出纳不能是同一个人，否则难以保证国库资金安全。
但在财政部门看来，国库管理属于财政管理范畴，央行事实上只是受财政部委托代理国库业务。一些地方财政部门提出，2001年国库管理制度改革后，预算收入收缴及预算支出业务的办理由代理商业银行负责，人民银行已无法介入财政收支运行中间过程，不具备对预算执行监督的操作条件与可能。
全国人大代表殷兴山对此并不认同，认为不仅应当坚持人民银行经理国库，还要赋予其必要的事中监督权。“2013年各级国库发现并纠正了各种不合规和误操作的业务近60万笔，涉及金额3344亿元”，殷兴山指出，部分商业银行不严格执行“先支付后清算”，形成“第二国库”，增加国库资金支出的中间环节，降低资金运行效率。
相关规定经二审审议、征求意见、多方建言，三审稿未作改变。南都记者了解到，四审稿或将对此作出调整，继续保持现行人民银行经理国库制度。
此外，财政专户问题也争议较大。三审稿规定，可以依照国务院的规定设立财政专户，多位委员在审议中指出，这将助长“小金库”泛滥，助长财政管理上的权力寻租，为腐败提供可能，更有委员批评道：现在的财政专户是违法的，不但不追查财政部门失职行为，反而通过修法变为合法化。
对此财政部门解释，财政专户设立是为确保专款专用，防止资金被挤占、挪用。但多方意见认为，当前财政专户设立随意，缺乏监管，大量资金存入商业银行，对国家宏观调控和货币政策形成干扰，将财政资金全部纳入国库管理的技术条件已经成熟，当建立国库单一账户制度。这也是8位财经专家上书建议稿中的一大建言。
博弈3
中央和地方
明确地方现有负债如何处理，把“防火墙”修好最为重要
自预算法一审以来，地方债问题始终是争论热点。在一审、二审、三审稿的规定中，地方债经历了先开闸、后关闸、再开闸的“过山车”。
早在2011年首次审议中，与会的全国人大常委会委员就对地方债适度放开持不同意见，有委员认为当前形势下不宜放开，风险太大，否则后患无穷。
但也有委员指出地方政府承担经济建设责任，却财力不足，出现债务是迫不得已，也是必然趋势，当允许其在特殊情况下发债，且这已是既成事实，宜疏不宜堵。还有委员提出为控制、监管地方债，当建立全口径的政府资产负债表。
三审稿规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市一般公共预算中必需的建设投资的部分资金可以在国务院规定的限额内，通过发行地方债举债的方式筹措，同时规定举债规模报人大批准，除此之外不得以任何方式举债。
前财政部长谢旭人在审议中提出，该规定与各级政府预算不列赤字相矛盾，当明确地方各级预算在预算编制时不能列赤字，经批准发债后再调整预算进可列赤字，也符合管理实际。
但北京大学国家发展研究院院长姚洋在今年首届长三角财税论坛上表示，现行体制下拥有地方债发行权限等于享有福利，地方政府发债若还不了，最后还得由中央政府来兜底。也有人指出，今后地方或出现“靠借新债还旧债”的情况。
据审计署公告，截至2013年6月地方政府负债总额为10 .89万亿。这些债务有没有偿债能力？预算法三审后不久，财政部发布消息，经国务院批准，今年将在上海、浙江、广东等10个省区市试点地方政府债券“自发自还”。
全国人大财经委员会副主任辜胜阻在审议中提到，当前部分地方政府负债规模增长速度达20%，负债率已达100%甚至超过100%，且负债严重依赖土地，因此放开地方债最重要的是“开前门，堵后门，修围墙”，举债规模这道“防火墙”当经全国人民代表大会批准，明确地方政府债只能用于交通、机场、港口、供水、供电、学校、医院等公共基础设施。
还有建议提出，预算法当对发债投资结构、发债类型、发债风险、发债程序、偿债来源、偿债机制都作出严格规范，并明确当向人民代表大会和常委会报告发债情况，便于监督。
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