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能源反垄断“立法有责”(组图)

来源:第一财经日报
能源反垄断“立法有责”
范必

  国务院研究室综合经济司副司长
能源反垄断“立法有责”
王进

  国家发改委国际合作中心国际能源研究所所长
肖江平
肖江平

  北京大学竞争法中心主任
韩文科
韩文科

  国家发改委能源研究所所长
陈卫东
陈卫东

  中国海洋石油总公司能源经济研究院首席能源研究员
能源反垄断“立法有责”
王敏

  北京大学国家发展研究院助理教授

  国家 高层在6月关于电力行业和石油天然气行业能源体制改革的讲话,将这一领域的改革推进到新阶段。

  习近平总书记在6月举行的中央财经领导小组第六次会议上,提出了推动能源生产消费革命的5点要求,其中包括,推动能源体制革命,打通能源发展快车道;还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系。

  如何认识并加快推进这一改革?6月27日召开的第二期“北大·一财”法治与发展高峰论坛就此进行了深入研讨。本期我们刊登部分嘉宾会议发言。

  范必:油气领域应推全产业链市场化改革(国务院研究室综合经济司副司长)

  改革开放后一直到十八大召开之前,中国国家领导人关于能源问题的系统论述主要有三次:一次是江泽民主席退休后写的文章《对中国能源问题的思考》;二是胡锦涛主席在八国集团峰会上作的书面讲话,提出新的能源观;三是温家宝总理在2012年阿布扎比召开的未来世界能源峰会上的演讲,提出了全球能源治理的倡议。

  党的十八大以后,新一届党中央、国务院对能源问题高度重视。今年4到6月连续召开两次重要会议:一是国家能源委会议;二是中央财经领导小组听取能源安全战略的汇报。在这两次会议上,都强调要关注国际能源供需格局的变化。

  当前判断国际能源形势,关键要注意两件事:一是北美页岩气革命;二是全球应对气候变化谈判受挫。页岩气革命使原来开采价值不大的非常规油气具有了开采价值,出现“贫矿的逆袭”,全球油气资源可采年限大幅增长。世界油气开采能力也大幅增长,进入多点供应、相对充裕时代,买方的选择权变大。

  在气候变化谈判方面,今后很难达成像《京都议定书》那样全球性的、具有约束力的减排协议,这使得未来化石能源使用的制约变小。发达国家早就从煤炭时代进入了油气时代,而中国仍处在煤炭时代。目前的国际油气形势有助于中国实现能源的代际更替。

  中国进入油气时代的难点主要不是资源约束,而是体制约束。油气产业链从上游到下游包括:区块获得、勘探开发、运输、炼化、流通、分销等。油气是计划经济时期政府高度管制的行业,至今为止,这个产业链上大部分环节向市场化转型都不够彻底,计划与市场并存的现象普遍存在。中国人要用上供应充足、价格便宜的油气,就需要对产业链的每一个环节进行改革。

  油气产业链的第一个环节是区块获得。世界上大部分国家的油气区块是招标出让,中国则是靠登记在先获得区块,这就决定了其他企业无法获得油气开采权。油气的基础勘探应当是政府职能,目前这个职能是在石油公司,国家不掌握基础地质资料。油气从上游到下游,每个环节都存在政企不分、行业垄断的问题。

  垄断企业在每一个垄断环节获取垄断利润,而不是靠供求关系决定价格,这就导致终端消费出现单向涨价的趋势。能源价格的提高直接影响了中国产业的竞争力。今年全国“两 会”上,一位浙江企业家向国务院主要领导反映,他把纺织厂搬到美国,原因在于美国气价低、电价低,仅这两项就把中美劳动力成本的差额覆盖了。

  三中全会提出油气领域要放开价格,这是必要的。但是现在把定价权交给油气企业,等于是垄断企业定价,那还不如国家定价。油气改革必须与企业改革同步推进,在油气产业链各个环节形成多元竞争主体的情况下,才可以放开定价权,最终实现供求关系决定价格的机制。

  中国法律是大陆法系,在立法上有一个突出的局限性,就是滞后性。只有成熟的内容才能写进法律,通过立法创新体制则很难。在我国经济立法的实践中,长期依靠部门立法,一些部门权力通过法律进行了固定。能源立法中这方面的问题也比较突出。比如,电力法中有一条,一个供电区只有一个供电主体。现在发展分布式能源, 如屋顶光伏发电、天然气热电冷三联供产生的电力,既要自己使用还要余电上网,这样一个供电区就出现多个供电主体。如果严格执行电力法,这就不能允许。类似不合理的条款在现有能源法律中还有。北大建立能源法律基地很有意义,在这里我对能源法律工作者提几点建议,一是要把成熟的内容写进能源法律;二是坚决阻止不成熟的内容进入法律;三是对不适应能源形势的能源法律提出修改意见。

  王进:立法应考量能源安全、环境、市场公平和竞争等因素(国家发改委国际合作中心国际能源研究所所长)

  能源立法,最重要的,要看立法的目标是什么。

  习总书记和李总理最近都谈到能源行业市场化改革,确定市场在能源行业要发挥基础性作用。我认为,改革的目标包括几个方面:

  第一,实现能源安全。能源安全不 仅仅是国内供给安全,确保国际油气进口通道,也包括国内能源供给合理配置,确保生产生活的能源有效需求都随时随地得到满足。

  第二,通过市场化改革,降低能 源使用价格。能源使用价格降低,是人民现代化生活的保证,也是企业可持续发展的必要条件。这样既可以增加消费者剩余(增加人民生活幸福感),又增加能源使用企业的利润,全面提升全社会福利,GDP可大幅增长,税收增加。这就是改革的所谓“红利”。

  第三,控制污染和碳排放,追求更好的环境。我国污染和排放已经到了临界点,改革就是要保证清洁能源更多的生产和使用。

  能源行业市场化改革的目标就是能源立法的依据。通过立法,确定能源改革和能源行业的游戏规则。

  就能源安全问题,能源生产和供给的多元化、能源进口主体和方式的多元化就是能源安全的基础。比如在电力领域,发展分布式和电力市场互联网,能源安全可得到更好的保证,一个供给主体和一张大网的风险肯定很大。更安全的能源意味多元化的市场主体和顺畅的交易方式。能源立法要确保能源行业多元化的主体和他们之间公平顺畅的交易。当然,能源安全问题,也不回避能源进出口限制条款和外资能源企业的权限。

  能源行业多元化主体之间的竞争与合作需要立法保障公平和公正。能源法规的修订要立足于保证多元化的能源主体提供更便宜、更清洁、更安全的能源,遏制垄断和寡头垄断。

  能源生产和消费方式直接影响环境和排放。未来我国将越来越多地需要清洁能源,这就要求对所有的污染排放有严格的惩罚和收费机制,只有奖励而没有有效的惩罚机制,环境和排放问题难以解决。

  能源行业市场化改革仍然是计划经济和市场经济博弈的过程,国家领导人近期的讲话表明了能源行业市场化改革的决心和方向,能源立法要围绕这一目标。

  肖江平:放开准入和加强反垄断执法司法是油气行业反垄断的关键(北京大学竞争法中心主任)

  石油天然气市场是否需要放开,是一个理论问题,也是一个政策问题。从政策层面看,十八届三中全会《决定》强调,市场对资源配置起决定性作用,并且没有提出石油天然气市场除外,这是政策层面的基本取向。

  从理论和实践层面看,石油天然气市场是否应当放开,无论从自然垄断的原理、石油天然气市场的技术特征,还是产业组织理论和反垄断法的基本原理,全部或者大部分领域、环节放开竞争应当不存在多少争议。现在全面垄断的格局,既没有效率,也缺乏公平,技术创新实力也弱。

  除个别存在强自然垄断属性的领域或环节外,都应当无差别的放开市场准入。但我国的现实是,在石油区块获得、勘探、开采等环节,中石油中石化和中海油占有全部或者绝大多数的份额,其他不超过10%。毫无疑问,这是由我国现在的区块获得和勘探、开采市场的准入制度导致的。

  我国现有的制度没有或者基本上没有给其他市场主体进入的资格。这个资格,不是缘于市场是否具有自然垄断和相应的技术特征,也不是资金和技术方面的因素,而是申请者的身份。显然,这不是市场经济体制应有的做法。在新兴的页岩气领域,没有沿袭以前石油天然气领域以身份获得资格的做法,页岩气市场主体身份多元化、整个领域的市场化程度就高得多。

  即使是在炼油和销售领域,虽然存在多元化的主体,但“排产计划”等一系列政策措施使得民营炼油企业指标太少、吃不饱,但“三桶油”可以满负荷生产,或者根本不受各种计划的限制。因此,从区块获得、勘探、开采到炼制、销售,都设置了大量的政策法律壁垒,给“三桶油”以巨大的呵护,给其他所有制企业以巨大以至于无法逾越的门槛。

  即使偶有中央国务院文件层面的放开,也都遇到规章、规范性文件中各种障碍构成的阻力及其反弹。这就是所谓的“玻璃门、弹簧门”,看得见、 进不去。因此,市场化改革的首要问题是降低准入门槛、放开市场竞争。

  市场准入上的放开,是市场结构意义的破除垄断,这个垄断是经济学意义上的。反垄断法意义上的垄断是指行为。我国《反垄断法》第13条、第17条、第20条和整个第5章,规定了四大类垄断行为。

  借鉴国外涉及石油天然气领域的反垄断案件,石油天然气企业的独家交易、搭售、差别待遇、垄断高价、固定价格、限制转售价格等行为是比较常见的。我国当前由国家价格主管部门进行成品油定价的做法,一方面看是对独占或寡占市场进行价格反垄断的一种不得已的措施。

  总之,油气行业破除垄断,主要是两个方面,一是放开市场准入,破除市场进入不必要的壁垒;另一是加大对油气领域垄断行为的查处力度,鼓励反垄断诉讼。

  韩文科:能源领域反垄断要明确目的(国家发改委能源研究所所长)

  目前,能源法的现状概括来说应该是缺位和不健全的。

  所谓缺位是指一些领域尚无法律调节,比如国家能源安全领域,哪些部门从法律主体上应该对国家能源安全负责;哪些部门应该去审查国家能源安全等都没有明确规定。这一问题比较迫切,国家也成立了安全委员会,从国家安全的角度去审视能源安全,受到了高层关注。

  比如,国家石油储备和国有油气企业的油气储备,都是国家保障油气安全的手段。涉及到国家安全利益的油气数据,若公布可能泄露国家秘密,不公布又没有透明度,公布什么样的数据,授权谁来公布等,都需要相应的法律法规作出清楚的界定。同时,法律内容还要兼顾宏观性与具体操作性两方面。

  采取什么途径制定法律也很重要。

  《可再生能源法》在2005年颁布,2006年正式实施。我们参与过这部法律制定的一些过程。这部法律的制定做了大量的、系统性研究工作,充分汲取了当时国际上的许多先进经验,政府部门以及企业等相关利益主体均积极参与了研究和各种讨论;而且这部法律第一次对政府提出了明确要求:要求政府制定可再生能源发展规划,提供资金支持,以及制定配套政策等。

  关于石油领域的改革,我认为,垄断确实造成了一定程度上的效率低下,造成了民营企业进入困难,改革就是要破除一部分垄断,方向是对的。但是需要明确的是,我们现阶段需要破除什么样的垄断、怎么去破除这些垄断。

  能源领域破除垄断的目的是要增强国内市场的竞争性,增强市场活力,增强企业的活力。

  我国能源企业垄断的形成,首先在于在以往的改革过程中没有把计划经济时代延续下来的政企不分彻底改掉,企业还承担有一些政府职责或者应该由其他社会主体承担的工作。其次,很多市场没有培育起来,形成不了竞争。因此,形成垄断的原因是多方面的,要搞清楚。

  从国家能源安全的角度审视,中国需要个头大、有国际竞争力的油气大公司,能和主要发达国家尤其是西方国家在全球范围内进行油气资源开发竞争的公司。

  大型国有油气企业改革,首先要以提高企业的国际竞争力和活力为主。增强国际竞争力,就是要通过改革,使企业更加具备在国际油气市场竞争的条件,更加有能力参与全球性竞争;增强企业的活力,就是要通过改革,使企业增强适应国际市场环境变化的能力。

  从国内市场化的角度看,需要更多民营企业参与油气领域的竞争。因此,减少对国内市场的垄断,腾出一些空间让民企进入,是非常必要的。降低准入,有进有退。其次是形成一个好的产业体系结构,鼓励各种所有制的油气服务公司发展。

  总而言之,我认为,改革方向要清楚,不能为反垄断忘了改革初衷和核心任务;第二,方向和重点要突出。电力领域和石油领域不一样,电力是以国内发展为主,电力体制的改革应该是充分鼓励更多的竞争。

  陈卫东:“蛋糕型”油公司电力价格体系需改革(中国海洋石油总公司能源经济研究院首席能源研究员)

  在过去15年间,中国的石油公司经历了一些改革,但始终维持着“蛋糕型”的结构:中石油、中石化、中海油和几家小公司分享了这个蛋糕,油公司、服务公司、制作业、管道和服务层层“无缝镶嵌”其间,简单地说就是上下游、综合性、一体化。

  而国际上石油公司工业的结构是“千层饼”式的:油公司、服务公司、制造公司、管道公司是一层一层的千层饼,同层间有合作,层和层基本上没有纽带,遵从社会专业分工的原则。

  我认为,能源领域的改革不是大和小、亦不是垄断问题,核心是如何破解“蛋糕型”走向“千层饼”的结构。

  “蛋糕型”是计划经济的产物,必须承认的是,这一结构在过去几十年间满足了快速增长的能源需求。从数据看,在过去五年间,全世界跨境管道的60%由中石油参与兴建或投资。

  另一方面,这一体制的弊端也存在。30年来在工业结构上看没有大的改动,阻碍了多元市场的形成;也压制了企业内部创新的提高。

  这些年中国几家油公司研发上投入的强度和绝对值都超过世界的同行,但鲜有领先全球的技术。原因在于在蛋糕型的结构之下,油服公司属于石油公司的内部部门,有没有技术都把项目给你,没有竞争就没有创新的压力和动力。

  同时,最近十年内的一大问题在于企业的激励理念是分立扭曲的。高层管理的激励手段以行政为主,基层员工则以市场为主,越到底层越是经济驱动,越到顶上越是行政驱动。

  在企业内部,生产量第一、增长第一取代了投资回报,增长压倒改革,行政手段得到强化,市场手段被虚化,市场改革半途而废、改革红利耗尽,不能公平对待相关的利益者。

  个人提出能源改革六点建议:

  首先是尊重历史和市场规律,社会进步与变化都有非常强烈的历史路径依赖,根子是这个国家文化历史的延续;市场配置资源必须是首先配置多元市场,承认利益多元是市场的基础,承认市场主体均有利益追求;公平准入透明监管是效率的基础;边缘革命增量改革有强大的生命力,中国还处于快速的能源消费增长的阶段,空间巨大;要捋顺电价扭曲,电价是能源改革顶层设计最重要的方面。

  王敏:全面推进能源领域市场化改革(北京大学国家发展研究院助理教授)

  要推进能源领域的市场化改革,是要破除石油、天然气和电力三大行业各种形式的行政性垄断,放开市场准入。对于天然气管道、电网等自然垄断行业,应实行网运分开、放开竞争性业务。

  为了破除油气领域的行政性垄断,打破下游原油和成品油的批发、零售和进出口环节的行政性垄断是最为关键的一步。在此之后,可以进一步破除上游开采环节的行政性垄断,允许油气田的自由交易,结束油气勘探专营制度。这样先易后难,逐步推进。

  实行网运分离、放开管网投资、管网之间无歧视性准入,是破除我国天然气市场和电力市场自然垄断的必经之路。将天然气管道和输配电网等自然垄断的生产环节从现有的油气公司和电力公司完全分离出来,新成立的天然气管道公司和输电网公司不得参与天然气和电力的具体经营。如有必要,可进一步将天然气管道公司和输电网公司根据区域进行横向拆分,变全国性的自然垄断为区域性的自然垄断,同时放开天然气管道和输电网的投资建设。

  其次,在破除行政性垄断之后,能源领域市场化改革的第二步就是要取消竞争性领域的价格管制。一旦完成破除行政性垄断的改革,在能源领域,除了区域天然气管道和电网的自然垄断,在成品油价格、天然气价格、上网电价、销售电价等领域和环节将基本形成竞争性的市场。

  再次,能源领域市场化改革的第三步就是要加强政府对能源消费的环境外部性管制。在征收污染税、补贴清洁能源和污染权交易这三种手段中,我们首推在维持税收总量平衡的前提下,征收煤炭和石油的污染税。清洁能源补贴能理顺失衡的能源价格,一定程度上纠正环境外部性问题,但补贴会导致能源产品价格和非能源产品价格失衡,且对财政形成压力。污染权交易存在地方政府激励不足的先天缺陷。

  相比之下,利用现有税收征收体系征收污染税,无需额外的行政成本。如果将污染税设为地方税种,地方政府也有动力去强制执行和监督检查。污染税亦有“双重红利”的作用,即新增税收可以用于降低其他税种的税率,以减少市场扭曲。

  能源体制改革的核心原则是“市场的归市场,政府的归政府”,最大程度地减少政府对市场的干预,为市场机制在能源资源的配置中起到决定性作用创造先决条件。

  作者:秦夕雅 张萌 薛丹丹
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