本报记者 定军
特约记者 段倩 刘玲 许曼佳 黄静 孙行 黄硕 北京、广州、成都报道
刘斌不知道该不该留在深圳。
作为江西省赣州市信丰县铁石口镇乙口村雷公山组的村民，今年他有42岁了，但是在深圳宝安区观兰镇的金德鑫电子厂已经工作10多年了。
“不想转城市户口，深圳消费水平太高。”说起是否获得深圳户口，他摇摇头。
几年前，他有机会通过买房获得深圳户口的机会，不过考虑到房价太高，他还是放弃了。
刘斌的想法，其实是目前大多数农民工境遇的一个缩影。
截止到去年底，全国农民工总量是2.69亿，其中外出农民工是1.66亿。至今年6月底，外出农民工已经达到了1.74亿，比上年同期增加了307万，总量保持稳定增长。
不过，这么多农民工，基本上都没城市户籍。这使得2013年全国包括农民工在内的城市常住人口比例为53.7%，但是实际整个拥有城市户籍人口比例仅仅在35.7%。
国家新型城镇化规划提出，预备2020年将3亿农民工的1亿人从农村户口转为城市户口。但是这条路并不平坦。因为全国大部分农民工的想法与刘斌一致。
根据四川、河南统计局今年外出务工农民工的调查，目前9成农民工不愿要城市户口。此前中国社科院2010年的一项调查也发现，如果要交回承包地才能够转户口，则90%的农民工不愿意转变为非农户口。
中央农村工作领导小组办公室副局长赵阳则认为，不能要农民放弃土地承包经营权等权利后才可进城, 应该充分尊重农民的意愿。
分类落户制度将实施
国家预备逐步有序推进农民工进城，从而变成市民，是有原因的。
2013年全国包括农民工在内的城市常住人口比例为53.7%，但是实际整个拥有城市户籍人口比例仅仅在35.7%。2亿多农民工在城市长期居住和工作，但是并未有城市户籍，且没有享受到与城市相关的基本公共服务，这不仅使得居民消费不足，也存在子女上学等系列问题。
比如截止到2013年底，全国留守儿童有6000万左右，而实现义务教育阶段的随迁子女仅仅只有1200万人左右。
为此，根据国家新型城镇化要求，在2020年将实现1亿农民工转为城市居民。根据7月31日公布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，则需要分类实施新的户籍改革制度。
整体而言，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
但是农民工也不是可以在任何城市随意落户。
比如随意落户的只是全面放开建制镇和小城市。在城区人口50万至100万的中等城市则是有序放开落户限制。在城区人口100万至300万的城市合法稳定就业达到一定年限，并有合法稳定住所(含租赁)等条件后，才可以在当地申请登记常住户口。
至于城区人口300万至500万的城市，要适度控制落户规模和节奏，500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。
也就是说，城市越大，落户越难，像北上广一线城市，以及一些大的城区人口达到500万的省会二线城市，农民工落户难度很大。
对此，公安部副部长黄明指出， 对于500万人口以上的特大城市，这次是明确要严格控制人口规模，通过建立积分制度，建立公开透明的落户通道。
因为特大城市尤其是超过千万人口的城市，人口的压力太大。比如像北、上、广，在过去的十年中，这些城市年均增长流动人口40-50万，压力实在太大。
“所以，严格控制特大城市的人口规模，是根据我国的国情，根据特大城市的实际作出的政策安排。”
此前北京、上海、广州的总人口规模已经超过2000万，其中北京提前十年突破了2020年1800万人口的总数指标。
不过刘斌认为，自己几年前有获得深圳户口的机会，但是现在深圳房价平均为每平方米2万5千元，最低也1万多，首付三成算下来要50多万，月供7、8千元，但是自己去掉开销后，每月仅仅只有2000多元。
刘斌的女儿、儿子现在分别有12、13岁，分别读初一、小学六年级，尽管几年前买房可以获得户口，但是他还是放弃了。
现在大批的电子企业和制衣企业转到老家，收入也不比沿海低多少，自己也有可能选择回去。“回家最大的好处是可以照看孩子。”他说。
刘斌的回答其实也隐含着一个事实：大城市户口的含金量似乎在降低。农民工有自己的担心。
公共服务均等化待提升
的确，多个部门的调查，反映了农民对城市户口“不太感冒”的事实。
根据四川统计局今年进行的一个大型调查，目前有93.7%的四川进城务工人员表示习惯城市生活，但明确愿意将户口转为城镇户口的只有10.7%。
“农村户口比城镇户口更有优势”是不愿转户的首要原因，选择比例为51.6% 。“养老得不到解决”（选择比例50.4%）、“住房没有保障”（选择比例44.4%）、“失业或找不到工作”（选择比例38.5%）是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题。
河南统计局的调查也显示，该省农村外出务工人员今年期盼在城市落户的比例仅仅只有10.2%，比去年5.3%有所增加。
但是希望涨工资、学技术、孩子受教育，用工机构办五险一金的比例，分别达到84.9%、36.7%、35.7%、34.6%。
如果区域调查不能说明问题，那么全国调查好像也支持了上述结论。
中国社科院在这种情况下在2010年完成的一些调查，对全国103个城市106031个农民工个案测算发现，“八零前”农民工中大约有80%的人不愿意转变为非农户口；“八零后”农民工大约有75%左右的人不愿意转变为非农户口。如果要交回承包地才能够转户口，则90%的农民工不愿意转变为非农户口。
所以不愿意转户口，是因为45.26%的“八零前”、33.47%“八零后”想保留承包地。
而即使是想从农村户籍转为城市户籍，也不是希望转到小城市，比如只有差不多20%的人愿意在“户籍所在地中小城镇”落户， 愿意将户口落在“户籍地省会城市/直辖市”、“户籍所在地其他大城市”、“其他大城市”的人占比合计为70%左右。
对此，中国社科院人口所研究员邵夏珍认为，农民工进城主要考虑的是经济收入。假如在小城市打工的工资并不比在老家高很多，在权衡迁移成本后，农民工还是更愿意选择到大城市、特大城市就业。
邵夏珍还特地举了例子说，同样是当保姆，在北京月工资可达到4000、5000块，而在小城市就只能是1000块。
大城市、特大城市如北上广，就业机会多、收入高，而小城市机会少，50万以下人口城市的人口数量正在下降。国家实施户籍差异化政策，50万以下人口城市实施放开户籍政策，300万以上人口城市要实施积分的居住证，也有好处。
“但是小城市开放户籍政策对正当婚育年龄的80、90后来说是一个好消息。”邵夏珍对21世纪经济报道记者表示。这个群体因为要考虑后代子女的教育问题，加上进小城镇的代价降低，会选择就近转移，将户口从农村迁到县城。
此前国家从上世纪80年代以来，一般都要求控制大城市人口规模，大力发展中小城市。但是近几年结果恰恰相反。
根据中国社科院发布的《中国新型城镇化道路的选择》报告，中国过去城市人口比重增加主要在大城市。比如20万人口以下的小城市数量，从2000年的353个，减少到2010年的258个。吸纳人口比重从18.52%，下降到2010年的10.31%。
而针对小城市交通基础设施，公共服务落后于大城市的情况，未来国家计划着力解决此问题。
国家发改委秘书长李朴民指出，目前大约有50%以上的外出农民工分布在县级市和地级市。所以，无论是促进新型城镇化发展，还是促进农民工落户，增强中小城市的吸引力都是一个非常重要的任务。
此外，还将改善中小城市的交通条件。到2020年，普通铁路网要覆盖20万以上人口的城市，快速铁路网要基本覆盖50万以上人口的城市。
下一步是要夯实中小城市的产业基础。要鼓励引导产业项目，在资源环境承载力强、发展潜力大的中小城市布局，依托它们自身的优势，发展特色产业。“只有有了产业，才能稳定和扩大中小城市的就业，也才能使中小城市有吸引力。”
针对农民担心土地承包权等因为转为城市户籍将收回的情况，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，应该在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。
但中国社科院农村发展研究所的一位专家认为，城镇化和农业现代化需要同步，农业现代化需要规模经营，如果农民获得了城市户籍，还有农村土地，则户籍改革是不彻底的。“我比较赞成农民进城，采取用城市社保来换取农村的承包地的办法进行。”
对此，宁波大学教授张慧芳指出，像北上广这样的特大城市，其外来人口主要来自小城市或其他省会城市户籍的居民，并不是农民工，“农民工的收入能力毕竟还是有限的，在大城市买房、上学对他们来说也并不是那么容易。户籍能够给他们带来的便利，对于他们生活的帮助就显得不是那么大了。”（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）
作者：定军 段倩 刘玲 许曼佳 黄静 孙行 黄硕
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