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本报记者 王尔德
实习记者 牛牧遥 北京报道
7月30日，国务院下发《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）。
“这是我国自2001年以来最重要的户籍改革文件，是几十年来首个综合性户籍改革政策。” 国务院发展研究中心社会发展部副研究员王列军对21世纪经济报道分析， 《意见》涉及到未来一个时期户籍改革的走向，对各地推进户籍改革具有重要的指导意义。
王列军指出， 《意见》提出全面推行居住证制度，这是一个新的亮点。但是，“居住证与户口一样，只是一种管理的载体，关键还在于如何使用这种管理工具”。
几十年来首个综合性户籍改革政策
《21世纪》：您从整体上如何评价《意见》？
王列军：这是我国自2001年以来最重要的户籍改革文件，也可以说是几十年来首个综合性户籍改革政策。2001年5月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，该意见主要限于小城镇户籍管理。2011年出台的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》是一个过渡性政策，主要目的是为了纠偏地方在推进城镇化过程中出现的“以农村土地”换“城市户口”的现象。从这样的背景来看，《意见》涉及到未来一个时期户籍改革的走向，对各地推进户籍改革具有重要的指导意义。
《21世纪》：您如何评价《意见》提出的改革目标？
王列军：《意见》提出的改革目标是比较切合实际的。包含两层意思，一是要尽量使基本公共服务与户籍脱钩，二是要加强人口登记管理。使基本公共服务与户籍脱钩实际上包含两项改革任务，一是消除农业和非农业户口人口的权利差别，即同一行政区域内城镇和农村居民同等享受基本权利和福利。这基本不涉及人口的迁移。二是消除常住外来人口与本地户籍人口的权利差别，即依据一定办法管理的常住外来人口，不论来源地，与本地原户籍人口同等享受基本权利，最终目标是实现依据基本条件，即拥有固定住所、稳定职业或生活来源，自由迁移户口，享受当地人口的全部权益。
集中解决一批已经在城市长期居住和就业人口的落户
《21世纪》：《意见》在户口迁移政策方面，提出在特大城市要建立积分落户制度，但对积分落户制度只提出了原则性说法。您认为特大城市的积分落户制度应该注意哪些问题？
王列军：首先，在积分制的主要指标设计中，比如参加城镇社会保险年限这一指标，应该设置一个上限，建议年限上限不要设置太长，否则会限制很多人申请落户。同时，城镇社会保险年限是否需要连续、中间短时间内间断后是否归零重新计算、在特大城市间参加的城镇社会保险年限能否在合理换算后连续计算等，一系列问题都需要进一步明确。
其次，我认为，大城市也应集中解决一批已经在城市长期居住和就业人口的落户问题。当前大城市积累了大量已经在城市长期居住和就业但仍然没有平等享有公共服务和社会保障权益的人口。必须集中解决这些人口的落户问题，否则城市内的二元结构将愈来愈固化，解决的难度会越来越大，社会风险也会越来越高。
《21世纪》：您认为如何解决这批已经在城市长期居住和就业人口的落户问题？
王列军：中央政府应择机再出台一个规定，规定无论是在哪个城市，在当地连续就业、居住和缴纳社保最长达到一定年限（如10-15年）后，地方政府必须给予当地户口，不能再附加任何其他条件。
根据第六次人口普查数据，我国流动人口在流入地居住5年以上的人口比例约为30%，10年以上比例应远低于这个比例。
根据中国人民大学的“北京市1‰流动人口调查”资料,2006 年北京市流动人口中“来京时间”5年以上占38.8%，其中10年以上占13.5%，15年以上者占4.1%。当前的比例差别估计不会太大。根据第六次人口普查数据，北京市户口登记地在外省的流动人口约为700万，如果准许来京10年以上人口立即落户，总量约为95万；如果准许来京15年人口立即落户，总量约为29万。
虽然数量也不小，但准许落户以后给公共服务带来的压力是有限的。因为这些人已经在当地工作生活，也已经在实际利用大多数社会服务，而且都是劳动年龄人口，申请社会救助等现金补助服务的比例不会高，主要的压力可能会是保障性住房和高考。况且，北京在全国是较为极端的情况，一般城市流动人口规模都没有这么大，压力也不会这么大。
暂住证今后没存在价值
《21世纪》：《意见》提出要全面实施居住证制度。但目前的居住证大多是在一个城市至多一个省份内有效，而且有些条件诸如社保缴费年限规定是要在当地缴费的年限。随着居住证制度在全国的推广，各地居住证的衔接将会成为一个突出问题。
王列军：我国的劳动力流动性很大，尤其是农民工，目前又处于产业结构迅速调整时期。按现在的居住证制度规定，一个人从一个城市到另一个城市去工作，很多计算年限的条件都得从头算起，也因此原来在一个城市能够享受的待遇到另一个城市又不能享受了。这就会造成新的分割，不利于劳动力流动和城市化的深化。因此，必须有一个地区间的衔接办法。把各种条件转换为积分管理，可能是一种思路。这样地区之间就可以实现转移携带，为今后各地区间居住证的衔接预留了制度空间。积分即使不能全额携带的话，至少也可以按一定比例折算后携带。
《21世纪》：在全面推行居住证之后，暂住证是否应废除？
王列军：居住证制度在很大程度上是由暂住证制度继承发展而来的。我国户籍制度的人口登记功能在大规模人口流动的情况下大大弱化了，后来尝试实行的暂住证制度由于只重管理不重服务，登记率低，人口登记管理功能没有很好发挥。而居住证制度对流动人口之所以有吸引力，是因为它将管理与服务相结合。居住证制度与户籍制度一样，也要承担人口登记管理和福利权益分配这两种功能，只是要使人口登记管理功能更加有效，福利权益分配功能更加公平。从各地的探索来看，大多数地方制订的居住证申领条件是比较低的，只要证明在当地实际居住就可以；但有些城市的申领条件比较高，要求连续就业一定时间以上。申领条件过高不利于实有人口的登记管理。因为即使在没有任何登记门槛的情况下，有些流动人口也不一定愿意去登记，如果设定的条件较高，更会影响登记效果。我个人认为，在全面推行居住证之后，暂住证没有存在的必要了。
但我们也不能高估居住证制度的作用，认为只要全面实施居住证制度，户籍制度改革问题就迎刃而解了。居住证与户口一样，只是一种管理的载体，关键还在于如何使用这种管理工具。不同的申领条件、不同的服务和权益包和不同的入户衔接方式，带来的结果会有很大的差别。最差的情况可能跟原来的暂住证没什么区别。
中央财政在基本公共服务上的支出比重应提高到50-60%
《21世纪》：《意见》提出，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利。而目前，农民工子女入学难是一个突出问题。您认为，这一问题应如何解决？
王列军：我们在调查中发现，户籍制度改革对教育资源冲击最大。虽然中央已经要求义务教育由属地负责，但只是保证有学可上，并不承诺与户籍人口一样就近入学。户籍改革带来大量新增户籍人口，则要求就近入学，甚至会择校，对优质教育资源的需求大幅增加，学校越来越挤，班级越来越大。
但是我们也要看到，有一定的压力并不是什么坏事，恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如，我们调查发现，在郑州市，几年前大幅度放开落户政策的户籍改革造成教育资源紧缺的压力，反而推动有关部门在不到5年时间里，新建、改扩建了57所学校，成为了教育发展的一个契机。
《21世纪》：《意见》提出，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。对此，您有哪些具体的建议？
王列军：我国的基本公共服务支出责任主要由省级及以下政府承担，而且长期以来省以下政府支出占大头。以教育和卫生为例，在总支出中，地方财政支出比例长期在90%以上。近年来，随着中央政府对教育、卫生投入的加大，2011年地方支出比重分别下降到80.2%和73.1%。但这一比重仍然是非常高的，而且这几年的下降有的是阶段性改革中的专项支出造成的，并没有形成中央和地方之间稳定的分担机制。社会保障、住房保障的支出分担机制也类似。而且越是发达地区，越是大城市，地方分担的比例就越高甚至完全自筹，而这些地方正是人口流入最多的地区。因此，从中长期来看，必须改革这样一种福利筹资体制，提高中央和省级政府的支出比例，其中中央政府的支出比例应该从目前的20-30%提高到50-60%的水平，同时加大省级政府支出比重，这样才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口，促进流动人口融入城市社会。（编辑 谭翊飞 张凡 申剑丽）
作者：王尔德 牛牧遥
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