《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称“《意见》”）正式印发。此次改革的最大特点，就是根据城市规模不同，对各类城市的户籍改革作了分类。根据意见，今后要“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件和
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通观《意见》全文，最为重要的就是“有序”，它在文件中共提及9次，是整个文件的关键词。主要体现在四个方面：一是整个户籍改革要“积极稳妥、规范有序”；二是要“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化”；三是要“合理引导农业人口有序向城市转移”；四是要“引导农业转移人口有序流转土地承包经营权”。
“积极稳妥、规范有序”说的是此次户籍改革的指导原则；“有序实现市民化”则是指该如何对已经进城的农民工实现市民化，要有先来后到，而不是一步到位；“农业人口有序向城市转移”是指农民不能随便进城，最好要先小后大，先到中小城市然后进特大城市；“引导农业转移人口有序流转土地承包经营权”指的是当农民离开农村进入城市时该如何处置以前的农地。
9个有序涉及农民脱离农业进入城市的各个方面，体现了政府对农民工市民化的极端重视。之所以要强调“有序”，估计是体现了政府对“失序”的恐惧。中国目前的城市化率刚刚超过50%，假如在一两年之内城市化率就达到70%，这当然令地方政府恐惧，因为潮水般的人流对基础设施和公共服务造成巨大压力，最终的结果可能是城市不能让生活更美好，而农村和农业则会因为人口的急剧减少而凋零。如果是这样，那就是个人和社会的双输：无助于改善个人境遇，也会让社会发展停滞。
事实上，从80年代开始，小城镇战略一直是优先发展战略。1980年，中央提出要“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”1990年，严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。在1998年十五届三中全会首次提出了“小城镇，大战略”。2000年中共中央和国务院《关于促进小城镇健康发展的若干意见》指出，“大中小城市和小城镇协调发展的道路，将成为中国推进现代化进程的一个新的动力源。”而在2002年的十六大报告又重申了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”。
为什么小城镇会成为优选项？我们不能不提到费孝通先生于1983年在《瞭望》发表的《小城镇大问题》一文，他认为：“小城镇的出现可以使城市和广大农村之间布下相互交流的众多‘节点’。”此后他还进一步指出，“鉴于中国的历史、人口、城镇规模、发展速度等因素和条件，我们不得不走从农村小城镇开始，逐步发展城市化的过程，必须自下而上发展起多层次的犹如金字塔型的经济中心，以此来最大限度减低高速现代化和都市化对整个社会的冲击和震荡，保证中国改革开放这一人类历史上最大规模的社会变迁平稳进行。”
尽管中小城镇一直是政府优先发展的选项，但是在实际的人口流动过程中，农业人口并不是优先转移到中小城镇，而是直接奔向大城市。根据《中国统计年鉴》所提供的数据，在1949年，人口超过两百万的大城市不存在，但是到了2011年已达到31个，超过四百万人口的已达到14个；相反，少于20万人以下的小城市从1990年的289个下降到2011年的4个。当然，发展最快的是50万～1百万人口的城市，在1990年到2011年这20年的时间里，从28个增加到了108个。
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为什么农业人口会直接转向大城市而不是转向中小城镇？那是因为大城市的规模优势能够容纳更多的劳动力就业。在现代社会，吸引劳动力的产业主要集中在服务行业，而服务行业的发展必须以一定规模的人口为基础，而在中小城市的人口规模是没法形成有效的社会分工和专业化。事实上，已经有学者的研究表明，与中小城镇相比，发展大城市的成本更加低廉：超过100万人口的城市化综合发展成本，是人口少于10万以下的小城市的1/6到1/8，即小城镇每吸纳一个人所付出的成本，如果同样投入到人口超过100万以上的大城市，则可吸纳6～8个人。
但按照《意见》的要求，只有建制镇和小城市的落户没有限制，对50万人以上的城市都存在着一定的限制措施，并要求3年以上的社保缴纳记录。这意味着目前将近一半的农民工无法从这个改革中受益。国家统计局抽样调查结果表明，2013年全国农民工总量26894万人，其中外出农民工16610万人，本地农民工10284万人，外出农民工中有一半以上人口都是在大中城市就业。
更为重要的是，目前的户籍改革除小城镇以外的城市都要求农民工有连续3年以上的社保缴纳记录，但是对于很多农民工而言，要选择一个合适就业的城市可能需要3年以上的时间。换句话说，他可能有1年在A城，2年时间在B城，再花2年在C城，但是在目前的制度下，他可能无法在以上任何一个城市落户。由此而言，目前的户籍改革并没有消灭问题，而是制造出了更多的新问题。
尽管我们可以理解政府对劳动力流动“失序”的担忧，但是从过去30年的经验证明，劳动力流动实际上一直是“有序”向大城市流动。如果户籍制度能够在这方面多做功夫，那么就不会出现各种各样的制度扭曲。而目前以“有序”为名的户籍改革，由于其着眼点在于优先发展中小城镇，最终会导致政策着力方向和劳动力流动方向之间的不匹配，很有可能的结果是让这部分流动人口进退失据，累及一代人的幸福并制造更大的社会隐患。
作者：傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员、执行院长
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