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法制上的放任，导致了最后底线的失守，大清国终于成为“老虎”们的天堂：即便被发现查处，无非是退赔赃款；即便无法退赔赃款，无非是坐牢而已。苦了我一个，幸福全家人；坐上几年牢，享用一辈子。从“打老虎”到“养老虎”，这个政
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乾隆皇帝大约是中国历史上反腐“打老虎”最多的一位君主，《清史稿》评价说：“高宗谴诸贪吏，身大辟，家籍没，戮及于子孙，凡所连染，穷治不稍贷，可谓严矣。”(卷339)
不完全统计显示，在乾隆朝，因贪赃而被处死的省部级（“二品”）以上大员近30人（朱彭寿《旧典备征》）。乾隆总共在位60年，平均2年杀一个大员，在这位号称“以宽为政”的皇帝治下，比起严刚苛刻的雍正时期更是“官不聊生”。
乾隆反腐，甚至到了不留情面的地步：他不仅处决了贵妃之弟高恒，而且在若干年后又处决了高恒的儿子，罪名都是腐败。这大约是中国外戚史上最为悲催的时代。别的时代，外戚们除非卷入权力斗争，很少因为纯粹的贪腐而被诛戮，贪腐在某种程度上成为与皇家联姻的红利之一。
“打老虎”数据可观，一方面是说明乾隆反腐的狠劲，另一方面也说明在所谓“盛世”之下贪腐的严峻。同样是《清史稿》，在感慨了乾隆反腐“可谓严矣”之后，话锋一转，更为感慨“营私玩法，前后相望”这种“前腐后继”的决绝精神。
学界统计显示，在乾隆朝比较大的4600起弹劾案中，涉及腐败问题的就有589起，占比高达12%（马起华《清高宗朝之弹劾案》，台北华冈出版社），这还仅仅是被记诸史册的大案，与数量更为庞大的“小老虎”乃至苍蝇相比，无非是冰山一角。
乾隆朝的贪腐大案，数额一次比一次惊人，“始如蚕食，渐至鲸吞，初以千百计者，俄而非万不交注矣，俄而万且以数计矣，俄而数十万计、或百万计矣。”（章学诚《章学诚遗书﹒上执政论时务书》），“清查之数一案多于一案”(贺长龄《清经世文编》卷16)。到最后，捅出一个和珅大案，终于创下了中国历史、乃至人类历史上的贪腐记录，甚至有“和珅跌倒、嘉庆吃饱”的民谚。
“老虎”为何越打越多、越打越大？
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满清入关之后，承袭中原惯例，对反腐颇为重视。
作为国家刑法的《大清律例》，三分之一的篇幅都是针对官员的职务犯罪。在“律”之外，还制定了不少“例”，如《钦定六部处分则例》、《钦定吏部处分则例》、《钦定兵部处分则例》、《五城巡城御史处分例》、《钦定王公处分则例》等，试图编织一个“密如凝脂”的笼子，将权力关进笼子里。
《大清律例》中，与现代贪污罪、挪用公款罪对应的，是“刑律”中“贼盗”目下的“监守自盗仓库钱粮”（监守自盗罪）。
根据《大清律例》中的法定解释：
“称监临者，内外诸司统摄所属，有文案相关涉及，[别处驻答衙门带管兵粮水利之类]，虽非所管百姓，但有事在手者，即为监临。
“称主守者，[内外各衙门]该管文案典吏，专主掌其事及守掌仓库、狱囚、杂物之类，官吏、库子（主管官库的役吏）、斗级（主管官仓的役吏）、攒拦（征税员）、禁子（狱卒），并为主守。”
用现代语言表达，所谓“监临”泛指领导干部，而所谓“主守”则包括了一切公务人员和公勤人员。同时，法律还明确规定，“监临主守”也包括政府的临时工，比如受雇于官府的车户、船户等，“其职虽非统属，但临时差遣管领提调者，亦是监临主守。”
从这个定义看，“监守”（监临住守）泛指一切从事公务活动的人，而未必都是正式的“国家机关工作人员”，刑律对这些公职人员的监督和惩罚，相当细致和严苛。
“监守自盗罪”定性，不仅要审核犯罪主体特征，即必须是“监临住守”者；也要审核犯罪客体特征，即其所侵害的是“官银、官粮、官物”，特殊主体和特殊客体缺一不可。根据《大清律例》，如果公务人员侵害民间财物，则客体不符合此罪要素；如果普通百姓侵害“官银、官粮、官物”，则主体不符合此罪要素；都需以其它罪名处置，而其量刑往往也远低于“监守自盗”。
对于“监临住守”者犯罪、也即职务犯罪，予以从重打击，从唐代开始即已形成传统，世代延续，直到清代。《大清律》对贪官的打击相当严厉。根据刑律，“监守自盗”罪的死刑起刑线仅仅是40两（约合如今人民币8000元），而且处决方式为斩首。而适用于非公职人员的“常盗仓库钱粮”罪，死刑的起刑线则是60两，相差50%，处决方式则是绞刑，比斩首要温和得多。
“监守自盗”罪，还特别执行“不分首从，并赃论罪”的量刑方式。比如，上下共10人联手，侵吞公款40两，且每人均分各得4两。若按照4两量刑，根据刑律，赃银在2.5-5两（人民币500-1000元）之间的，刑罚为“杖一百”。打100下板子，并非轻刑，杖刑下往往能致人于残甚至死地，但是，这毕竟比斩首要轻多了。但是，根据“不分首从，并赃论罪”的量刑防水，公职人员犯此罪的，每个涉案人均依据总金额量刑，即此例中，10人都按照40两量刑，依法应一律斩首。
同时，触犯该罪的所有公职人员罪犯，还需在右小臂膊上刺上三个字：“盗官银（或粮、物)”，“每字各方一寸五分、每画各阔一分五厘，上不过肘、下不过腕”。
“重典治吏”，正是《大清律例》的主导思想。其诸多条款中，超过1/3针对的是执掌公权力者犯罪，涉及范围甚广，刑罚甚严，大大高于对平民犯罪的刑罚力度。
而且，在《大清律例》中，除了“刑律”之外，在“户律”、“工律”中也有不少条款，明确说明参照“监守自盗”执行。如“户律”中“仓库”目下的“揽纳税粮”、“私借钱粮”、“库秤雇役侵欺”、“损坏仓库财物”等，及“工律”中“营造”目下的“冒破物料”等。显然，这些都扩大了“监守自盗”条款的适用范围，体现的依然是“重典治吏”。
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“老虎”多，不能都怪乾隆。
乾隆之前，康熙皇帝反腐也相当有狠劲，甚至将“贪污之吏”视为国家敌人：“朕恨贪污之吏，更过于噶尔丹（西北叛匪首领），此后澄清吏治，如平噶尔丹，则善矣。” “凡别项人犯尚可宽恕，贪官之罪断不可宽!此等人藐视法纪，今若法不加严，不肖之徒何以知警?朕意欲将今岁贪官概行处决。”（《康熙实录》）
但是，法网虽密、决心虽大，却奈何制度设计有着先天性的缺陷，在某种程度上“逼官为娼”，比如征收“耗羡”。
所谓“耗羡”，是“火耗羡余”的简称。“火耗”，指的是将碎银镕铸成银锭时的损耗；“羡余”，是指粮食在搬运仓储过程中，被鸟吃、老鼠偷造成的损耗，即所谓的“雀耗”、“鼠耗”等。因此，政府在向农民征收皇粮国税时，往往在额定的标准之外，加收一定比例的“火耗”与“羡余”，用以弥补这些损耗。相当来说，“火耗”的额度比“羡余”大得多，因此，“耗羡”在大多数时候主要指的是“火耗”。
“耗羡”究竟按多大的比例抽取，法无定文，也没有听证会听取民众的意见，完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性，成为寻租的最好工具。“火耗起于前明，国初屡有严禁”（王庆云《石渠余纪》）。尽管清初对这项明代的苛政、暴政报以绝对的警惕，但八旗兵的军刀在对付这种糖衣炮弹面前，突然变得软弱无力，他们能够征服中原，却无法征服贪欲。
顺治年间，针对“耗羡”的禁令就已经成为一个摆设，当时“天下火耗之重，每银一两有加耗至五钱者，白粮每百担，官耗至五十两”（《顺治朝实录》）。而到了康熙时，“守令贪婪者多征收钱粮，加征火耗，或指公费科派，或向行户强取，借端肥己，献媚上官，下至户书里长等役，恣行妄派，小民困苦”（《康熙朝实录》）。
以征收“耗羡”为主的横征私派，已经成为大清官场的常态，康熙皇帝对此心知肚明：“地方官吏谄媚上官，苛派百姓，总督，巡抚，司道，又转而馈送在京大臣”（《康熙朝实录》）。但是，他也只能在口头上三令五申，实际上却无能为力，甚至无奈地自陈：“所谓廉吏者，亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给，则居官日用及家人胥役，何以为生?如州县官只取一分火耗，此外不取，便称好官。其实系贪黩无忌者，自当参处。若一概从苛纠摘，则属吏不胜参矣。”（《石渠余纪》）
康熙的无奈宽容，是因为他知道，“耗羡”背后的横征暴敛，除了官员们的“党性”修养问题之外，还的确有不得已的因素——体制的问题。
大清国的财政体制，其“一个中心”就是中央集权，“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税，及依靠“奏销”的预决算制度。
所谓“起运、存留”，接近于如今的“国税”、“地税”之分。根据《大清会典则例》的权威解释，“州县经征钱粮运解布政司，候部拨，曰起运”，相当于“国税”；“州县经征钱粮扣留本地，支给经费，曰存留”，相当于“地税”。康熙中叶之前，中央几乎垄断了全部财政收入，“存留”的比例极低。康熙中叶之后，略有提升，但直到道光年间，地方“存留”的比例也依然低于25％，财权完全集中在中央。地方要动用财政经费，必须申请。这种过于刚性的“计划经济”财政，极容易陷入“一收就死，一放就乱”的两难处境。
而“奏销”的预决算核销制度，则要求地方政府按春秋两季或年度，逐级上报财政收支，逐级承担领导责任。中央财政部门（“户部”）根据“例”与“案”（历年中央所颁布的财政法规和各省应遵行的收支标准），对各省报表进行审核，符合要求的准予报销，不符合要求的，则退回重做，发现问题的，则对相关官员予以政纪乃至刑事的处分，掌控极其严格。
这种典型的“强干弱枝”体制下，中央财政一头独大，地方财政几乎被忽略。这带来一个严重的后果，就是地方经济和社会发展的所需资金，以及地方官员的办公经费，没有纳入中央财政的预算，必须就地自筹。这成为地方官员“横征私派”的最大理由，并且是堂皇的理由。
此外，清沿明制，官员实行低薪制度，地方官们还要自行承担办公费用，一些官员甚至无法保证全家的温饱。如，知县的月薪为3两，而其全家要达到温饱，再加喂养一匹马（官员的基本交通工具也靠自费），每天需银五六钱，其月薪甚至不足支撑6天的开支。随着官阶越高，相应的开支越大，开支与薪水之间的落差更为显著，甚至达到数十倍。“恶法出刁官”，显然，如果不通过擦边球搞点创收，官员们别说开展工作，即便温饱都成问题。而无民可刮的中央机关干部，则通过手中权力与地方干部勾兑分润，整个官僚机器因此而成为依靠灰色和黑色收入驱动的机器。
对此，康熙皇帝只能“难得糊涂”，他曾经与大臣陈瑸谈及：“加一火耗，似尚可宽容。”陈瑸奏称：“此是圣恩宽大，但不可说出许其如此。”提醒康熙这类宽容是能做而不能说的。康熙一听，觉得“其言深为有理”。
当时的川陕总督年羹尧，鉴于征收耗羡的乱象，提出应将其制度化，实行“火耗归公”，明收明补，但康熙皇帝宁愿维持潜规则状态，他批示说：“火耗一项，特以州县官用度不敷，故此正项外，量加些微，原是私事……朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”
因此，征收耗羡成为大清官场上下默认的潜规则，一边全国上下身体力行，一边却列为敏感词不能说破。对于高层的装聋作哑，乾隆后来总结为两句话：“不败露则苟免，既败露则应问”。官员们只要不太过分，没人举报，没有“败露”，也就听之任之了。或许，领导干部们集体参与这种公开的违纪行为，也为上峰提供了一个随时可以动用的把柄，反而有利于形成干部队伍的凝聚力——开个贪腐的口子，这或许也是帝王之术的一部分？
问题是，这种潜规则通过官僚体制的层层放大，最后成为小民的不可承受之重，“州县有千金通融，则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，州县得乘而牟十万之利”。面对这种“被默许”的腐败，如反腐，则等于自绝于官僚体系，要亡“党”；如继续下去，则迟早官逼民反要亡国。
康熙要维持官场安定团结的政治局面，对此装傻，脓包就只好留给下一任领导核心雍正来处理。
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雍正皇帝以“严刚苛刻”著称，反腐上雷声虽然十分嘹亮，但雨点并不大。他的策略，基本是承认、顺应“无官不贪”的中国国情，在一定程度上牺牲执政原则，试图换取腐败在可控的范围内运转。
典型的就是“耗羡归公”。
对于征收“耗羡”，雍正最初的政治表态也是坚决反对的。雍正元年正月初一，在他发布的一连串施政纲领中，就明确抨击“今州县火耗任意加增，视为成例，民何以堪乎！嗣后断宜禁止。”但是，说归说，做归做，如同康熙一样，在无奈的现实面前，雍正不得不接受“耗羡”长期存在的现实，不再幻想着将其禁绝，退而求其次，思考如何将其对政权的杀伤性减少到最低限度。
“耗羡归公”是首选项。毕竟，对于一个政权来说，将桌面下的弊政堂皇地端上桌面，这并非体面的事情。雍正十分犹豫。当河南巡抚石文焯奏请“耗羡归公”时，雍正批示说，“（耗羡）断不可归入钱粮之内”，因为，他担心，“若将此入正项，尔等羡余，必仍另取，不特名实相违，且恐移东就西，反致滋弊。”
而当山西布政使高成龄，再度请求推行“火耗归公”后，雍正动心了，将奏折发给“九卿科道”讨论。这样的处理方式，与“摊丁入亩”一样，而其结果也与“摊丁入亩”一样，“九卿科道”一味迎合的“见识浅小”，令雍正大发雷霆。
与“摊丁入亩”不同，雍正还是觉得“耗羡”是端不上台面的：“州县火耗，原非应有之项。因通省公费，及各官养廉，有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县，丝毫不取于民。而其势有所不能。且历来火耗，皆州县经收而加派横徵，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县徵收火耗，分送上司。各上司日用之资，皆取给州县，以致耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所藉口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。此从来之积弊，所当剔除者也。”
既然是弊政，而且是一时无法克服的弊政，雍正就采用了现实的做法，他话锋一转说：“与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”随后，他用很长的篇幅，对“耗羡归公”的具体实施，提出了详细的意见。而其中最为关键的，他在这盘上不了台面的菜中，加入了绝对堂而皇之的“养廉银”的作料。
根据雍正的思路，“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明，由省为单位统一管理，实行收支两条线，严防坐支，因此可将其纳入官方监管体系，实行阳光收费和阳光开支；“耗羡”的用途，一半左右作为官员的养廉银，弥补“逼官做贼”的体制漏洞，其余的则全部补充到各地的办公经费。
雍正二年（1724年）七月，雍正皇帝下旨，全面推广“耗羡归公”及养廉银制度。
“耗羡归公”后，其作用立即显现。
首先是各地火耗的征收比率大幅度下降。收支两条线，收来的耗羡要全部上缴，而养廉银则按职位和缺份定额化，耗羡从官员们的“私营经济”变成了“集体经济”，他们横征暴敛的积极性就大为消褪。
其次，官员们的养廉银，往往十数倍、数十倍于年薪，有的岗位的“市盈率”甚至达到了惊人的130多倍。这种世所罕见的超级“胡萝卜”，再加上雍正本人对贪腐行为严厉打击的“超级大棒”，这也在一定程度上降低了官员们敛财的欲望。
第三，耗羡归公后，大大充实了几乎空虚的地方办公经费，地方官们要做政绩，手中有了资本。
雍正、乾隆时期的著名能臣、忠臣孙嘉淦，对“耗羡归公”的改革，评价甚高：
“世宗宪皇帝（雍正）明烛无疆，谋成独断。以为与其暗取而多征，不若明定其数；与其营私中饱，不若责其办公。故就各省情形，酌定一分数厘之额，提其所入于藩库中，以大半给各官为养廉，而留其余以办地方之公务。嗣是以来，征收有定，官吏不敢多取。计其已定之数，较之未定以前之数，尚不及其少半，则是迹近加赋，而实减之。且养廉已足，上司不得需索属员；办公有资，州县亦不敢苛求百姓。馈送谢绝，而摊派无由。故曰：雍正年间无清官。非无清官也，夫人而能为清官也。是则‘耗羡归公’，既无害于民生，复有补于吏治。”（《皇朝经世文编》）
雍正时的模范总督田文镜，对比“耗羡归公”前后，也认为：“耗羡未归公之时，原系各州县所得，各上司因其得有耗羡，于馈送节礼之外，恣意勒索，藉名派捐，不但州县分文不得入己，往往所入不敷所出，遂至亏空正项，粜卖仓谷，无所不至，及至地方一有公务，仍派里民，小民受累，此耗羡未归公之情弊也。自‘耗羡归公’之后，各上司俱得有足用养廉，不敢向州县勒索派捐，各州县亦俱得有足用养廉，反得实在归己，日用既足，又不至亏动正项钱粮仓谷。”
雍正自己也总结说：“自行此法以来，吏治遂得澄清，间阎咸免扰累，此中利益，乃内外之所共知共见者。”乾隆时官方的回顾则认为，这一改革“革除州县一切陋习，从此上官无勒索，州县无科派，小民无重耗，以天下之财，为夭下之用，国家毫无所私”，并建议乾隆“可久远遵行，勿庸轻改。”
这一改革，真正的要害在于养廉银的设立，令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的第一受益人，这项改革所受到的阻力，远远低于“摊丁入亩”。从某种程度来说，这场改革是一次对官员的“赎买”，通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”，换取官员们对规则和体制的尊重。因为这一改革，令“雍正朝无清官”，但贪官也的确不多。
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雍正皇帝“我很凶、但是我很温柔”，还更深刻地体现在他对《大清律》中反腐条款的修订。
《大清律例》中的惩贪条款，字面上看似严峻，但在执行中却另有一套，给了贪官们以求生的机会。而这道求生之门，居然就是看似严刚刻薄的雍正皇帝所开。
雍正三年(1725年)，对刑律增加了修订条款:“凡侵盗钱粮入己，自一千两以下者，仍照监守自盗律拟斩，（杂犯）准徒五年；数满一千两以上者，拟斩监候，秋后处决，遇赦不准援免”。这等于是将死刑立即执行的标准，提高到了1000两（人民币20万元），升幅高达25倍。
即便1000两以上的大案，也依然还有一条逃生通道：
“侵盗挪移等赃，一年内全完，将死罪人犯，比免死减等例，再减一等发落，军、流、徒罪等犯免罪。追完三百两以上者，承追督催等官，计案议叙。
“若不完，交部分别议处，俱带罪督催，犯人暂停治罪，再限一年追赔。完者死罪人犯，免死减等发落，军流徒罪，亦减等发落。
“若不完，军流徒罪犯人，即行充配，死罪照原拟监追，承追及督催等官，再交部分别议处；仍再限一年，着落犯人妻及未分家之子追赔。限内照数能完，承追官开复。
“不完，承追官照所降之级调用，督催等官，又交部分别议处。其接任承追督催等官，照到任之日扣限。
“如果家产尽绝，正犯身死，及妻子不能赔补，地方官取具印甘各结，申详督抚，保题豁免结案。傥保题后，别有田产钱财人口发觉者，尽行入官，将承追出结官革职，所欠赃银米谷，着落追赔，督催等官，亦交部分别议处。”（《钦定大清会典事例》卷781）
也就是说，如果能够在规定时限内退赃，贪官们可以得到减刑。具体分为：
一、如果犯官能在1年内退赃，原先够死罪的，则可减低一等，这至少得免立即处决；至于原判充军、流放、监禁等的，则可以免除刑罚。负责追赃的承办官员，如果能够完成涉案金额在300两以上的追赃的，则予以表彰奖励及提拔。
二、如在1年内无法追赃，则办案人员交部议处，并需继续追赃。犯官依然暂缓服刑，再给1年（第2年）期限退赃。如在这1年内完成退赃，则将原判刑罚减等——在此种情况下，原判充军、流放、监禁等的，不能免除刑罚了。
二、第2年仍无法追赃的，原判死刑者，收入监狱，继续追赃；原判充军、流放、监禁等的，则开始服刑。负责追赃的官员，交部议处。同时，再给1年时间（第3年），通过犯官的妻子和未分家的儿子追陪，如果能追赃成功，则负责追赃的办案官员取消原先的处分，官复原职。
三、第3年仍无法追赃，则办案官员兑现处分。另派办案人员继续追，期限自到任之日起计算，仍旧是1年（第4年）。如此无限追赃，直到全额追回。如果在过程中犯官家产尽绝，或者正犯身死，同时其妻子无力赔补，则由地方官出具证明并承担连带责任，报告督抚后予以“保题豁免结案”。
四、如果“保题豁免结案”后，发现犯官及家属有隐匿的财产，也无论多少，一律收缴充公，同时追究出具证明的地方官的责任，由其承担所欠赃银的退赔。当时办案的人员，则一律交部议处。
根据这个司法解释，触犯死刑的贪官，实际上有至少3年的退赃时间，在这3年内，死刑并不会执行。如果退赃成功，则可以从死刑立即执行改判为死缓（“缓决”）甚至更轻刑罚，而即便死缓，未必每年会遭勾决，且可能因各种大赦机会而继续减刑、甚至释放。如果退赃没成功，则3年后随时可能被处决。
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乾隆反腐的高潮，就是废除了雍正的贪官免死修正案。
这一高潮，起因于1756年的杨灏案。
杨灏是湖南布政使。布政使主管一省的财政，又称“藩司”、“藩台”，从二品，比总督低一级，但与巡抚（“抚台”）、学政（“学台”）平级，比主管司法的按察使（“臬司”、“臬台”）高一级。总督、巡抚、学政、布政使、按察使，构成了一省的常委会。而布政使因为管着“钱袋子”，原则上归中央财政部（“户部”）垂直领导，实际影响力往往高于学政和按察使，仅次于总督和巡抚。
杨灏利用职务之便，侵吞公款3000-4000两（约合如今人民币60-80万元），被湖南巡抚陈宏谋实名参奏，请求将杨灏处以“斩监候”，秋后处决。但是，杨灏退赃很积极，符合退赃免死的条件。案发次年（1757）三月（农历），刑部报告说：“参革湖南布政使杨灏，于买补常平仓谷价，侵蚀入已，应依律议斩监候。虽已交纳赃银，不准减等。”这说明，杨灏在上年九月（农历）案发，最多只用了半年就已经完成退赃。尽管如此，刑部的报告依然是不准减等，具体原因不明。根据各种史料参酌，估计是湖南巡抚陈宏谋不同意——这样的案子，具体的审理依然在省里，中央只是负责监督及核定、包括死刑核定。
不久，湖南巡抚陈宏谋调任，新巡抚为蒋炳。接手此案后，蒋炳即提出，鉴于杨灏已经在期限内退还赃银，根据刑律修正案，应当减刑，因此改为“缓决”。
蒋炳把杨灏移到了“缓决”名单，当然是为了救他一命。卷宗报到了刑部，刑部并无异议，直接送上了乾隆的案头。毕竟，杨灏已经退赃，根据当时的刑律，应属于法定的降等施刑情况，湖南和刑部的判决意见，没有违法违规。
但是，秋审时出问题了。
九月初九（1757年10月21日），重阳节，正陪同太后巡视蒙古的乾隆，看了卷宗后，雷霆震怒，居然在一天之内连下4道圣旨。
第一道圣旨全文如下：
“秋审官犯册内、拟斩之原任湖南布政使杨灏一案，定拟缓决，甚属纰谬，阅之不胜骇然。杨灏身为藩司，乃侵肥克扣，至三千余两，此其贪黩败检，本应立行正法，以彰国宪。监候已系朕格外之恩，朕以为该抚审拟招册及三法司九卿科道等廷谳时，自当入于情实，乃册内妄以该犯限内完赃，归入缓决。
“试思藩司大员，狼籍至此，犹得以限内完赃，概从末减，则凡督抚大吏，皆可视婪赃亏帑为寻常事，侵渔克扣，肆无忌惮，幸而不经发觉，竟可安然无恙，即或一旦败露，亦不过于限内完赃，仍得保其首领，其何以饬官方而肃法纪耶？
“廷臣等于此等案件，并不权事理之轻重，竟尔恣意欺罔，朦混照覆，将视朕为何如主？朕临御二十二年，所办案件，内外臣工所共见共闻，尚敢如此窃弄威柄，施党庇伎俩，朝臣亦可谓有权！今日检阅之下，不胜手战愤栗。
“原拟之蒋炳，着交部严加治罪；三法司，着交部从重严加议处；其与审之九卿科道等，俱着交部议处。嗣后凡有新案官犯，无论情实缓决，概行粘签声明，毋得遗漏朦混。在京票拟之大学士等，依样葫芦，并不夹签声明，是何意见，着明白回奏。”
在乾隆看来，杨灏监守自盗、数额巨大，没有执行“斩立决”（执行死刑）而执行“斩监候”（等待秋审核准后处决），就已经是优待了。湖南和刑部，居然还将他从“情实”案卷转入“缓决”，不仅有包庇之嫌，而且会起到一个很坏的示范作用：反正只要退赔就可免死，贪官们必将“前腐后继”！
显然，乾隆的顾虑和愤怒，是讲政治的体现，却并非讲法律。
他在当天另发给军机大臣的第二份谕旨中，指示说：
“杨灏受朕特恩，简用藩司，乃敢侵扣银至三千余两之多，负恩枉法，罪无可贷。监候已属恩典，岂得借口完赃，更从缓决。蒋炳奉到此旨，即率同藩臬二司，将杨灏亲押，即行正法。倘泄露风声，俾先知觉，或至自戕殒命，不及明正典刑，即令蒋炳抵偿。著即行传谕蒋炳知之，仍令具折由驿速奏。”
蒋炳本想救杨灏一命，却没料到反而让杨灏死得更快，而且把自己也搭了进去。当天的第三份谕旨里，乾隆就将怒火对准了蒋炳：
“该抚蒋炳、竟敢将该犯入于缓决，此非寻常朦混瞻徇可比，蒋炳已交部严加治罪，着尹继善、普福前去，将伊本籍家产查抄具奏，如有隐匿寄顿，惟该督是问，看来蒋炳必惯作弊之人，字迹更宜严查，尹继善带此旨至普福处密告，即同前去。”
第四道诏书中更是宣布：
“蒋炳将官犯杨灏一案，恣意欺罔，混入缓决，甚属乖谬，着即革职，富勒浑、补授湖南巡抚，驰驿赴任，到省之日，再将此旨当蒋炳面传，即行拏解来京，任所字迹赀财，严行查封具奏，毋得稍有泄漏。”
蒋炳绝对没想到，将杨灏挪到“缓决”名册，一是官场同侪留点余地，二毕竟也算有法可依，却落了个自己被革职、抄家、查办的下场。11月17日，吏部奉旨，对“党庇杨灏”一案相关责任官员予以政纪处分，除蒋炳之外的68名官员，分别被处以革职留任、降级留任、销级、销纪录、降级、注册等处分。而对蒋炳本人，刑部拟定的刑罚居然是“斩监候”。这是蒋炳绝想不到的：依法为人减刑，居然给自己招来了杀身之祸，成为乾隆整顿吏治的样板。
刑部的死刑判决报到乾隆那里，他于12月15日驳回判决，对蒋炳予以从宽处理，“发往军台效力赎罪。”
6
在处置杨灏案之后的次日（10月22日），乾隆再度发布长谕，从反腐败关系到生死存亡的高度，解释其理由：
“夫明刑弼教，乃国家刑政之大纲，是以皋陶曰杀之三，尧曰宥之三，此非古人以仁爱归其君，盖法之所在，所谓天讨有罪，罔敢纵弛，诚有如是者。近日内外问刑衙门习气，不求其情罪之允当，惟事妇寺之仁。即如事关伦纪，必曰衅起尊长，卑幼并非有心抗拒，一若其叔若兄、适与其人挺刃相值，巧其辞说，为开脱生者之地，转以依律科罪为不免过当，成何政。然此犹曰在愚民耳。
“至俨然服官从政，自当知凛遵宪典，而犹悍然作奸犯科，此而可宽，则谁不蔑法营私？小民将必深受其害！如杨灏身为藩司，为阖省属员表率，乃侵扣谷价数千两，是其肥囊槖者，皆民之脂膏也；而遽以限内完赃，欲贷其死。夫限内完赃，姑从末减，在微员犹或可言，岂有方岳大员，婪赃累累，而尚借口完赃，俾得偷生视息，有是理乎？
“朕临御二十二年，试问在朝诸臣，有敢窃弄威福，能生死人者为谁？今蒋炳办理此案，岂不知事理之不当如是？其意以为，朕于前岁去岁、俱经勾到，今岁或当停勾。所有缓决诸案，未必寓目，遂将杨灏拟入缓决。迨至明岁，则系已准缓决之犯，便可幸邀宽典。是其有意朦混，欺罔徇私，居心实不可问。
“九卿科道、每于秋审棚内，哓哓致辩，不过求宽一命，或为自己积福地。而于此等要案，则无一人见及，雷同附和，公为矫诬。此而不加惩儆，纪纲安在？
“册内又有鄂宝审拟黜革千总经应斗、踢伤胡德泗身死一案，该犯因途遇胡德泗蹲地，喊其让路，胡德泗未经趋避，并无抗违，该犯辄用脚踢伤殒命，其逞强行凶，即常人亦属故杀，千总虽微，固偏裨也，讵可以寻常斗殴论，而鄂宝乃以事出卤莽，情非逞忿，入于缓决，亦属错谬。但鄂宝尚属所见偶偏，囿于姑息之积习，非如蒋炳有心作弊可比。鄂宝着交部察议。
“其杨灏一案，审转之按察使夔舒、有专办刑名之责，乃亦蒙混如此，着一并交部严加议处。为官相护之锢习，朕必力革而后已。
“再，杨灏革职审拟，系去年九月之事，去岁即已应入招册。且各省官犯，为数无多，嗣后应以该省行刑之日为断。官犯审题结案、在行刑之日以前者，着皆补题请，或情实，或缓决。其情实予勾者，即行刑之日已过，亦着行刑；其在行刑以后审结者，乃入下年册内新事，该部仍粘签声明。如此，庶为有所差别。所谓制官刑儆于有位，持宪执纪，其慎体毋怠。”
7
一年之后（1758年），又出了一个比杨灏贪污金额高出3倍多的官员，乾隆皇帝却维持了军流的原判。
此人名叫钮嗣昌，只是一个道员，却侵吞了国库1万多两（约合人民币200多万），超过40两的法定死刑线250倍，也超过1000两的修订死刑线10倍。但是，判决结果却是“因限内完赃，减等发往军台效力”。
这次，乾隆不再要求“追杀”了，他批示说：
“此虽向例，但思侵亏仓库钱粮入己限内完赃准予减等之例，实属未协。
“苟其因公挪移，尚可曲谅。若监守自盗，肆行无忌，则寡廉鲜耻，败乱官方已甚。岂可以其赃完限内遂从末减耶?且律令之设，原以防奸，匪以计帑，或谓不予减等则孰肯完赃?是视帑项为重而弼教为轻也。且此未必不出于文吏之口，有是迁就之辞，益肆无忌之行，使人果知犯法在所不赦，孰肯以身试法?其所全者，当更多耳。
“嗣后除因公挪移及仓谷霉浥、情有可原等案，仍照旧例外，所有实系侵亏入己者，限内完赃减等之例，着永行停止。至该犯钮嗣昌事犯在定例前，姑从宽免死，着仍留军台三年，再行请旨。”（《清高宗实录》，乾隆二十三年九月十五日，1758年10月16日）
这是一封值得注意的批示，一是乾隆承认“完赃减等”的确是“向例”，如此，上一年他追杀杨灏、处罚蒋炳等人，就显然不是依法办事了；二是乾隆明确指出，“完赃减等”的条款“实属未协”，因此，宣布将这一修正案完全取消。
从雍正三年（1725）到乾隆二十三年（1758），“完赃减等”这项刑法修正案存在了33年，给不少贪官带来了生的机会，至此寿终正寝。乾隆的批示，令《大清律例》重回初始条文，为贪官们打开了通向死亡的大门——40两要杀头，这条刚性刑律，成为贪官们的梦魇。
8
乾隆朝的吏治，却并未因为贪官的滚滚人头，而变得更为清廉。乾隆自己就在反腐上看人下菜、执行两套标准。对于江苏巡抚庄有恭、云贵总督李侍尧这几只他比较喜爱的“大老虎”，不仅予以了宽免，甚至还可以换岗为官。《清史稿》因此感慨：
“法者所以持天下之平。人君驭群臣，既知其不肖，乃以一日之爱憎喜怒，屈法以从之，此非细故也。焯、阿思哈、景素坐贪皆勘实，犹尚复起；图尔炳阿匿灾至面谩，反诛告者；兆麟口给，鹗元迎上指，至不胜疆政而始去之。高宗常谓：‘朕非甚懦弱姑息之主，不能执法。’执法固难，自克其爱憎喜怒，尤不易言也。”
在取消了“完赃减等”条款之后，最多不到5年的时间，大清国就出现了另一个新生事物“议罪银”——官员可以通过缴纳“议罪银”，减免应受的刑事或者行政处分。
目前史料可查的“议罪银”，出现在乾隆二十八年(1763)，果亲王弘曕私托织造及税监督购买蟒袍、朝衣、优伶一事被揭发出来，因其“自愿纳赎银一万两”，而免于任何行政处分（《宫中档》记载）。
而记录最早的督抚缴纳“议罪银”而免于处分的案例，应是1766年两江总督高晋，其在审理段成功一案“办理舛谬”，分4年缴纳“赎罪银”。
2年后（1768)，高晋的弟弟高恒卷入两淮提引案中，高晋需承担相应责任，其自请治罪，乾隆说:“交部议罪，不过革职留任，汝自议来!”
高晋自己的提议是遵旨覆奏:“仰求皇上准奴才捐银二万两，以赎奴才之罪……只以奴才之产计值不过二万两，一时变卖又恐不能得价，查以前奴才承审段成功之案，办理舛谬，叨蒙皇恩，准奴才将赎罪银分四年完缴在案。今次赎罪银两并恳圣主天恩，俯准奴才照段成功赎罪之案，每年于养廉银内扣解银五千两，分作四年完缴。”
自此，乾隆朝在对待贪腐问题上形成了“一国两制”，一方面是煌煌法律上的严打，另一方面则是毫无规则可循的“议罪银”制度。“议罪银”制度，为贪官、尤其是高级别的贪官们，打开了生路，也令吏治进一步败坏，最终甚至出现了和珅这样的空前巨贪——被割了肉放了血的高官们，依然占据高位，可以通过经营权力将“议罪银”的本钱捞取回来，和珅正是因为掌管“议罪银”的收取，而获得了极大的寻租机会。
更为吊诡的是，被乾隆取消了的“完赃减等”刑律，43年后（嘉庆六年，1801)又被他的儿子嘉庆皇帝恢复。而且，比雍正当年的宽免政策更进了一步，嘉庆的新条例规定：“三年限外不完者，死罪人犯永远监禁”。这等于是取消了贪污罪的死刑。
法制上的放任，导致了最后底线的失守，大清国终于成为“老虎”们的天堂：即便被发现查处，无非是退赔赃款；即便无法退赔赃款，无非是坐牢而已。苦了我一个，幸福全家人；坐上几年牢，享用一辈子。从“打老虎”到“养老虎”，这个政权也就开始逐步走入虎穴……
（作者系独立学者，中国改革史、战略史研究者。著有《国运1909》、《帝国政改》、《李鸿章政改笔记》、《改革都有红利吗》等书。本文章系2014年5月28日，作者在中国汽车流通协会百强发布会上的主题演讲《车轮上的中国：交通变革与国运嬗变》的节选）
雪珥搜狐财经专栏：岁月神偷
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