土地违规起底：祸起抵押融资84城涉额超8万亿
专家称地方政府正热衷于“借钱过日子”，需摆脱“土地激素”刺激
张家振
过快增长的土地抵押融资融债行为，正让土地抵押融资成为地方政府在土地利用和管理方面的违法违规重灾区。
据了解，今年7月底以来，国家土地督察各分局共对土地违法违规情况突出的9个城市进行警示约谈。其中，商洛、衡阳、内江、邢台、湖州、宿迁等6市被明确指出存在违规利用土地抵押融资问题，成为地方土地违法违规的通病。
国土资源部一位内部人士在接受《中国经营报》记者采访时表示，根据最新的统计数据，截至今年6月底，84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元，其中也包括企业抵押融资，但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。
记者致函国土资源部求证该数据并希望进一步了解全国违规利用土地抵押融资整体情况，但截至发稿，未获回复。
84城土地抵押融资达8.7万亿元
近日，国土资源部一位内部人士告诉本报记者，根据最新的统计数据，截至今年6月底，84个重点城市土地抵押贷款融资总额已经达到8.7万亿元，其中也包括企业抵押融资，但政府城投、建投等融资平台占绝大部分。
不过上述专家同时表示，这一数据只是国土资源部数据系统的初步统计，目前相关数据已上报国务院，还有待进一步确认。
而根据《2013中国国土资源公报》披露的数据，截至2013年年底，84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元，全年土地抵押面积和抵押贷款分别净增5.33万公顷和1.77万亿元。
《2012中国国土资源公报》则显示，截至2012年年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额5.95万亿元，同比分别增长15.7%和23.2%。
“重点城市土地抵押贷款融资总额大概以每年超过20%的速度增长，去年增长幅度达到了30.4%，超过8万亿元是基本可以确定的。”上述内部人士向记者透露。
在这种快速增长的背景下，利用土地进行违规抵押融资也成为地方在土地违法违规问题上的一大通病。
国家土地督察上海局副专员赵毓芳在约谈湖州市政府主要负责人时指出，湖州市土地违规抵押融资、违法违规批准临时用地等方面问题比较突出，在华东地区具有较强的代表性。约谈会上，浙江省副省长黄旭明提醒，浙江省各级干部不要讳疾忌医，不要有侥幸心理、得过且过，在土地利用和管理问题上不要犯“不可改正的错误、惊天动地的错误”。
事实上，违规利用土地抵押融资融债成为每年国家土地督察发现的问题重灾区。今年3月12日，国土资源部发布的《国家土地督察公告》显示，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止，土地管理面临的形势依然比较严峻。其中，在违规利用土地抵押融资融债方面，在例行督察的48个城市中有19个城市存在土地违规抵押融资贷款行为，共涉及1361个项目，土地面积14233公顷，抵押金额1183.79亿元。
“在土地抵押融资过程中，地方政府可以主导国有土地使用权证颁发、土地价值评估、土地出让划拨等程序，这也是造成违法违规多发的主要原因。”国土资源部法律中心副研究员王建武表示。
湖南衡阳已成立工作组全面清查整改土地违规
“地方政府通过融资平台以土地抵押的方式融资融债也是迫不得已的选择，特别是中西部地区的一些省市需要靠投资拉动维持较高的经济增长率。”王建武表示，还有一个重要原因在于，地方政府在发展经济中热衷于“借钱过日子”，用土地抵押贷款融资推动城市基础设施建设，来钱更快也更容易出政绩。
记者在采访中了解到，为增强政府融资平台自身经营能力，提升城投、建投公司总资产规模和净资产规模，进而顺利融资，地方政府无一例外地选择了向平台公司注入大量土地的方式。
以衡阳市为例，衡阳市政府为增强衡阳市城市建设投资有限公司(下称“衡阳建投”)经营能力，2008 年经《衡阳市人民政府办公室关于同意划转土地的批复》的批准，将石鼓区评估价值为253064.14 万元的32 宗商住用地注入；2010 年又将位于雁峰区的14 宗评估价值为300285.46万元的商住用地注入。
衡阳建投是衡阳市城市基础设施建设与城市资产的投资主体、运营主体与管理主体，经营范围包括运营政府授权的国有资产；土地收储、土地开发，房地产开发等。2012年9月25日，衡阳建投采用土地使用权抵押担保的方式发行“12衡城投”公司债券，募集资金18亿元，其中10.8亿元用于衡阳市保障性住房建设项目，7.2 亿元用于为保障性住房配套的城市道路建设项目。
据了解，12衡城投用存货中变现能力较强的3宗国有土地使用权为本期债券还本付息提供抵押担保，土地的评估价值为306591.53万元。
根据财政部、发改委、人民银行[微博]、银监会四部门联合下发的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》明确指出，“地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。”
土地抵押融资问题也受到了国土督察武汉局的重视。国土督察武汉局副专员石一连在通报衡阳市2014年土地督察情况中指出，衡阳存在维护被征地农民权益落实不到位、土地出让收支管理问题较多、土地违规抵押融资涉及金额较大、违法占用土地问题突出、政府出台政策文件与国家现行法律法规政策相抵触等5个突出问题。
据了解，国土督察武汉局副局长唐世力在约谈中对衡阳市在土地利用和管理工作中存在的严重问题提出了严肃的批评，并警醒政府主要负责人要深刻认识土地违法违规形势的严重性，深挖思想根源，排查土地管理共同责任机制薄弱环节，杜绝“重发展、轻保护”“重落地、疏管理”和“因公违法、情有可原”的思想，以及“各自为政、没有合力”的局面。
不过，衡阳建投相关负责人在接受记者采访时表示，衡阳建投采用土地使用权抵押担保方式发行的“12衡城投”公司债券“据我所知和国土督察局通报的土地违规抵押融资没关系，我们并不存在违规行为”。
针对衡阳市土地违法现状及整改措施，记者致函衡阳市委宣传部并国土资源局，其回函称，“国土部武汉督察局约谈衡阳市主要负责人后，市委、市政府高度重视已成立工作组，对存在的问题全面清查整改。在全面清查整改期间不宜接受采访。”
“通过国有土地抵押融资贷款，借钱推动城市建设，拉动经济增长，这种经济增长模式不可持续，也很容易给资本市场和宏观经济发展带来大起大落的潜在风险。”王建武告诉记者，解决这一问题的关键是，地方政府要逐步适应经济增长“新常态”，摆脱“土地激素”的刺激，同时地方政府也需要由主导经济发展向服务经济发展的角色转变。
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