本报记者 马晖 北京报道
8月26日，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议了预算法修正案草案四审稿（下文简称“四审稿”）。全国人大法律委员会认为草案经过三次审议修改，已经比较成熟，建议本次会议审议通过。
现行预算法于1994年在第八届全国人大二次会议上通过，1995年1月1日正式实施，迄今已20年。而在2004年，我国启动预算法修订，迄今亦十年整。
“我觉得这次修改，是全面的大的修改。”尹中卿委员表示。
其中，关于地方债的部分内容尤为引人关注。四审稿中明确规定了地方债的发债用途，并强调要将举债情况“列入预算公开内容”。
地方债用途：公益性资本支出
本轮财税改革，地方债试点一直在稳步推进之中。
“规范政府举债融资制度。开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确提出。
此后一天，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。在研究财政的学者看来，这标志着中国地方政府融资方式正从以往主要靠平台融资向以政府债券为主体的市场化举债融资机制转变。
上述改革，必然要在预算法修正案中得以体现。在四审稿中，首次增加了关于地方债的发债用途的。
第三十五条第二款中明确规定：举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
之所以有此规定，全国人大法律委员会认为，此前的三审稿已对地方政府债务管理作了比较严格的规范，明确了地方政府今后举借的全部债务都应纳入国务院报全国人大或者全国人大常委会批准的限额内，并编入预算。因此，建议在此基础上，“为与中央批准的财税体制改革总体方案做好衔接，对相关规定进一步修改完善。”
有相关人士表示，只能用于公益性资本支出，是中央文件和中央确定的，为了对地方债实现从严从紧管理，所以写了一个“公益性事业发展”，资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，“不能用于消耗、不能用于当年度消耗掉，这是对举债用途和举债资金做的规范”。
不过，亦有参与分组审议的委员表示，对“公益性资本支出”的规定应进一步细化。在董中原委员看来，现在的表述法律含义不明，建议“进一步明确用途的法律含义”。
列入预算公开内容
“开明渠”后如何“堵暗道”，也成为参与分组审议的委员们关注的话题。
“现在地方政府债务成为我们经济、金融风险中的一个非常大的隐患。审计署有一个审计，但业内人员认为这公布的只是一个底数，不是完全的实数。” 辜胜阻委员表示。在他看来，针对当前地方政府债务的“黑箱”问题，现在亟需让地方政府债务的举债合法化、规范化、阳光化。
在四审稿中，对此问题作出了相应的规定。
第十四条第一款规定：经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明。
其中“并对本级政府举借债务的情况等重要事项作出说明”的表述是四审稿新增的内容。
辜胜阻委员进一步表示，由于国家大量的债务不能用作福利，而是作基础设施的建设，而基础设施的建设在债务的背后有资产，只有公开资产和债务的存量，使有财务知识的人士能判断政府财务的稳健性。现在大量基础设施有很多优质的资产，只有通过资产负债表才能看出财务的稳健性。
因此，他在分组审议时建议，“举债政府要编制公开的资产负债表，我们不仅要看负债，还要看资产。”
而吕薇委员则认为，在把地方债列入地方政府预算公开内容的同时，中央政府应尽快建立一个全口径的地方债管理办法。
中央政府应该尽快拿出一套细化的管理办法，特别是建立全口径的地方政府债务管理办法，加强一些基础性工作，包括编制地方政府的全口径资产负债表等，这样才可能真正控制风险和做好预警。吕薇委员称。（编辑 孙小林）
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