预算法在经过第四次修订之后，已经交由全国人大常委会复审。此番预算法修订倡议于2003年，修法过程已经长达11年。而第四次修订稿也被认为是最后的表决草案。从整个修法过程来看，社会各界一直非常关注，并且争议批评不断。关注度之高，参与程度之广，意见之专业程度都超过其他法律。一方面预算法关系重大，是宪法精神的实际执行者。另外一方面，建立现代政治治理体系已经是本届政府的施政目标，而预算制度则是现代政治治理体系的重中之重。那么这样一部关系千万重的法律在第四次修订之后，具体怎么样？南都专访了全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪教授。
具体法律条款缺乏严密性
南方都市报(以下简称南都)：预算法已经经过第四次修订了，估计很快就要进入表决程序了。现在看起来预算法第四次修订稿又做了一些调整，你觉得这些调整有多少积极意义？
蒋洪：第四次修订后，做的这些最新的表述，体现了比较好的法律精神。问题是在具体的法律条款上，仍然还不够严密，这些不严密会使得一些政府收入在预算外。比如说政府的全部收入和支出要纳入预算，首先就要解释什么是政府的全部收入，这里条文的解释仍然保留了很大弹性。如果说，我们把行政部门看成是政府，那行政部门搞的一些事业单位是不是政府呢？如果这些事业单位搞了经营性收入，那么这些事业单位的利润是不是也是政府的呢？因为具体法律条文的不严密，很可能就会导致这样的结果。如果行政部门想把这些收入纳入预算，就可以将其归为政府的收入。反之如果他们不想，那就说这些收入不是政府收入，属于事业单位的收入，或者是部门的收益。所以说从法律精神看是好的，但是具体法律条款上缺乏严密性。现在大家都认为最新修订的条款，有两个亮点：一个是政府的全部收入和支出都纳入预算，还有一个就是法律规定预算包含了以前所有的四个预算。但是，是否这两个亮点就足以将政府的全部收入和支出纳入预算，会不会有一部分收入是在预算之外呢？还有国有资本经营预算，国有资本总体收入是怎么样的？目前反应在账本中的仅仅是上缴的的部分，而没有上缴的有多少，什么用途都是不在预算里面的。所以说，我们法律上规定的法律精神上很好，一到实际层面还会造成很多行为和资金都游离在预算规定之外。
这个问题也体现在对地方债的规定，这一次对地方发债的用途也做了规定，要求所谓的地方债要用在公益性支出方面，但是公益性本身就是很难界定的，泛意上讲公益是对大家有好处的。如果按照这个来划定，那地方政府办一个企业，算不算对大家有好处？可以赚钱啊，增加地方财政收入啊，而且还能解决就业，发展经济啊。所以公益性资本支出，这个说法本身是否能够排除经营性的？因为实际上表述不明确，什么是公益性支出，并没有具体的法律条文说清楚。
南都：除了这些问题以外，预算编制的具体规定，你觉得还有哪些问题？
蒋洪：我前面讲的基本是关于预算完整性的问题。现在虽然有了新的提法，但是在法律上还不足以保证完整。有关编制问题，预算法二审稿中是一般编制到款，经济分类并没有作出具体要求。预算法三审稿当中是写到功能分类编制到项，经济分类基本编制到款。这次四审稿大致保留了原来三审稿的说法。有关方面给出的解释是说，目前还缺乏这个条件，所以在决算时经济分类可以编到款，但是预算当中项目支出的要求不变。项目支出方面，功能分类要求编到项，但是经济分类没有提出要求，是不做具体硬性要求的。我觉得这是一个很大的问题，虽然现在的提法比起以往有了改进，但是目前的提法还是造成了很大的法律空缺。因为在支出当中，有一半以上是项目支出。这一半以上的支出到底用来干什么，如果不表述清楚，那是没办法对这个项目本身进行审查的。你没办法判断这个项目是不是要花这么多钱，花的值不值。我们之所以要编预算，无非是事前要做一个判断，并不是说提示几个数字就可以了。而是必须要对所做的事情要花多少钱，怎么个花法有个清楚的描述。而在预算当中，这些问题其实就是通过经济分类来描述的。要用多少钱发工资、发奖金、买材料、买设备，必须一一讲清楚。
目前有关部门给出理由是现在一时还编不到这么细，这个理由是站不住脚的，因为部门提出要干某件事情的时候，肯定都有自己的计划。干这些事花多少钱，达到什么目的，怎么花，他们都有一定的安排，每一个项目都有非常详细的项目预算，只不过是否让人大审，是否把他当成一个预算文件的组成部分交给人大审查的问题。
审批时间必须在执行之前
南都：是否可以说，目前的预算编写规定，对于立法机关而言还是存在着裁决和监督的困难？
蒋洪：我同意这个意见，在编制预算的时候，如果不是编到细化程度，人大是没办法进行审查的，没有细化，人大就不可能在花钱之前作出判断。有关方面给出的理由是，这些项目预算当中不编，但是决算中还会再编。我以为决算的编不能代替预算的。决算其实是你花钱的结果的报告，但是花的合不合理是要和预算对照才知道的。预算中说你要花多少钱，那么我们对照决算报告，最后才能确定你是不是按照预算当中的要求这么做了。如果预算中没有规定，决算的作用就在很大程度上丧失了。决算无非就是看你执行的结果，是不是和当初的授权时是一致的。如果授权的时候没有任何规定，那么你来一个决算报表，实际意义就大为削弱了，充其量也就是一个结果的反映，具体花得对不对，实际没办法回答。
南都：那么对应预算编制问题，我们应该在哪些方面做调整？
蒋洪：在有关编制的项目条款上应该明确规定，功能分类明确到项，经济分类明确到款，项目支出要也要一项一项地进行编制，功能分类编制到项，经济分类编制到款，这样让人大有一个起码的审查基础，否则的话审什么？你只是告诉我这个项目要花多少多少亿，其他的我一无所知，那怎么可能审查呢？如果能做到这一点，前面所说的法律条款过于概括性的问题，实际就解决了。这样的规定至少可以明确化，作为法律的权威性，就有了法律明确行为的性质。否则只是一个精神，精神不能当法律。法律必须是合法和非法界限非常明确的。
南都：目前也有意见认为我们应该把预算审查改为跨年审查，而不是目前的历年审查，是否这样更符合国际惯例，比较利于预算监督？同样还有对于财政专户的存在意见也非常多，财政专户是否也是造成目前预算不透明的一个原因？
蒋洪：其实这个问题不是特别重要。国际上采取历年制预算审查的也是很多的。关键不是在于历年制还是非历年制审查。而是我们的审批时间是在执行时间之后而不是之前。如果是历年制，从1月1日开始执行到12月31日，你审批的时间就应该在1月1日之前。现在不是这样的，我们现在是1月1日开始用了，3月份才审批完，那也就是说你不审我也把钱用起来，这种行为从国家的治理和制度上来说是不适当的。财政专户的存在的确令人担忧，因为公共的钱放在很多的账户里。这样的情况至少是外界看起来不明了，财政专户多的确要比单一账户差得多。所以这方面来说，你可以设立一些临时性的过渡账户，但是每到一个时期这些账户都应该结清，然后汇总到一个总账里。但是一般情况会在这些账户中有大量余额，这样的话就导致执行情况就看不清楚。这方面我觉得还需要大力改进。
南都：那么在目前一时还无法取消财政专户的情况下，我们应该如何处理呢？
蒋洪：开了口子就要透明化，你必须上报有关部门，上报人大。有一个单一国库的账户，还有很多其他的财政专户。上报的时候，所有的账户就要统一上报，而不是把这些财政专户作为临时性质的账户，放在一边不上报。事实上，开多少个账户这只是一个技术上的问题，关键问题是你这些账户是否在立法机构的监督之下，对全社会透明。如果开了这些账户，就可以在监督之外活动，这就有问题了。说实在的，如果在立法机构监督之内，你多开几个账户，问题也是不大的。但是一般这些都是矛盾的，多开账户的原因就是要使收支多样化，多样化了监督方面就会有问题，如果说开几个账户不可避免，而且有实际操作需要的，那我认为这些财政专户应该像国家金库一样，定期提交报告，在上级主管和立法部门的监督下活动。
以现代政治治理体系衡量预算法
南都：建立现代政治治理体系是新一届政府的目标，而预算制度是现代政治治理体系的重要内容。从现在的预算法修订的问题来看，实际上还没能充分体现现代治理体系的要求？
蒋洪：尽管在第四版修订在某些说法上面，在加强人大的监督方面有进步。但是从总体上来说，目前人大的监督作用，审批作用还是不够强大，行政部门的自由裁量权还是过于大的。我们现行的预算制度距离政治治理体系现代化的治理目标还有很长距离。国家治理体系不是一个抽象的概念，必须要落实在相关的各个具体环节。财政方面，预算法就是一个非常重要的环节。如果我们制定预算法不能够把人大和政府、社会公众的权责管理理清的话，现代国家治理体系实际就会虚化，所以我觉得这方面的改革宜深不宜浅，宜细不宜粗，哪怕时间长一些，也不能草率出台。
南都：这次预算法大修是20年来第一次，目前看来预算法修改周期过长也是问题，是否也应该有所调整？
蒋洪：周期太长，会积压更多的问题，修法如果不完善，留下了很大的法律空当，这是相当可怕。这部法律不是说用一年两年，而是一部每天都在发挥效力的法律。现在建议把修法周期缩短，这当然也是一个不错的提议。但是眼下已经发现了很多问题，而不愿修改，这就会造成公众期望值降低。我们目前正在修法，而且已经发现了很多问题，如果对这些问题不愿意改，或者说改的并不彻底，这就会造成公众对预算法本身作用的怀疑，这是非常不利的后果。
南都：那么现在还可以在哪些部分做做调整？
蒋洪：实际上要调整的方面以及可以调整的方面都很多，比如可以在预算的完整性条款上加强，比如在预算的透明性条款上加强，目前来说透明性条款不能保证透明。再比如说预算的编制条款有很多空白，还有预算年度审批之前要用钱的问题，这些都应该在法律上作出规定。另外就是审批之后，行政部门能在多大程度上改动预算，这些条款都需要完善。实际上大家也都注意到这些问题。但是问题是我们有多大的决心去改，如果我们现在没有这样的决心，那么很难预料将来会有多大的决心去修改。如果这次通过了目前的修订案，那么未来修改法律又是一个很漫长的过程。这一次修法是2003年提出的，从一审到二审，再三审四审，已经11年过去了。这个漫长的时间已经足够说明很多问题了。如果我们这一次修法不彻底，那么未来行政部门和人大就会面临更大的压力。
南都：你是否觉得目前预算法的草案还是不够成熟？
蒋洪：我认为目前通过预算法仍然是不成熟的。目前这个预算法和我们提出的现代治理体系的目标仍然有很大的距离，不能这么仓促地通过，而要尽可能地完善。那么完善到什么呢？至少要能体现现代国家的治理机制的程度。衡量预算法是否完善的根本标志，应该是能否按照宪法的基本精神来确立人大、政府、社会公众三者的权责关系，宪法的基本精神是一切权力属于人民，人民通过各级人民代表大会来行使权力，各级政府是执行机构。这个基本关系应该体现在预算法怎么用钱上，如何使用钱能确保符合社会公众的愿望，保证人大审判监督的权力。政府部门应该是执行机关，而非是决策机关，如何用钱不能由政府说了算。如果这些基本问题得到明确理顺，就体现了现代政治治理体系的基本原则。这当然会体现在很多层面，预算完整性的法律规定，透明性的法律规定，审批等方面的法律规定。所有这些规定都是在回答一个问题，到底谁说了算。如果我们在具体的法律规定上，给出模糊的回答，那么就不可能在大的方面落实我们建立现代政治治理体系的目标。
南都评论记者 李靖云
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