土地财政全面审计将倒逼政府更加自律

　　【时评】“土地财政”全面审计将倒逼政府更加自律

　　《中国经济周刊》特约评论员 葛丰

　　从8月中旬开始，国家审计署将对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。此次审计是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模全国性审计。

　　“土地财政”是观察、理解当代中国复杂国情的矛盾交汇点。这主要体现在：一方面，伴随土地出让收入节节攀升，“土地财政”已经成为各级政府财政收入最重要来源之一，譬如2013年全国国有土地使用权出让收入再创历史新高，达到4.13万亿元，同比增长约45%，土地出让金收入在整个地方政府性基金收入中的比例更是高达86%，更不用说，此外还有规模同样惊人的地方政府性债务系由“土地财政”担保而取得，因此总的来说，如果我们认同地方政府间的竞争是引致中国经济快速发展的重要驱动因素，那么“土地财政”就是这种因素之所以奏效的关键抓手。

　　另一方面，地方政府对“土地财政”日益严重的依赖症，结合中国一以贯之的“强政府”治理模式，导致“土地财政”同样成为阻碍中国可持续发展因素的集中孳生地，譬如中国社科院“2013年社会蓝皮书”显示，目前每年发生的群体性事件中，约有一半左右由征地拆迁引发；再譬如一路飞涨且每遇拐点即有地方政府出手托底的房地产价格，其所积聚的系统性风险以及对实体经济部门和居民消费、福利的“挤出”效应，早已是人皆可见的经济社会巨大隐患。

　　上述两方面其实也正是当代中国深化改革、转型发展的“两难”。一方面，形势变迁使得大量曾经有效的制度安排很难照搬照抄继续沿用，而且因为路径依赖问题，对这些制度性扭曲的矫正，势必是一场与时间展开的赛跑；但在另一方面，巨大的利益纠葛以及改革必须讲求的稳妥性、策略性、系统性，又往往使得很多治本之策要么缓不济急，要么还需要等待前提条件重置。

　　地方政府土地依赖症的治本之策涉及转换政府职能、重构央地关系、完善财税体制等诸多领域，目前这些领域的改革，也确实在一步一个脚印扎实推进中。下一步的重点，一则是要以更大的力度和更快的速度推进这些改革，再则就是需要即时性地推行一批小幅、累进的增量式制度改进，以此为深层次、大范围变革争取时间，探明道路，扫清外围，夯实基础。

　　阳光是最好的防腐剂。通过对“土地财政”全面审计，既有利于摸清情况，使后期改革有的放矢，同时更重要的是，通过审计进而使“土地财政”明细账目广为公众知悉、认同与监督，必然会倒逼各级地方政府围绕土地而展开的施政更为科学、更为民主、更为规范、更为谦抑。而这些可置信的效果，不正是当下一切改革都念兹在兹的重要诉求吗？