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辜胜阻:新预算法最大看点有限开闸地方债

来源:财经综合报道 作者:中国城市报 唐靖宇

  编者按:8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改 〈中华人民共和国预算法〉的决定》(以下简称《决定》)。新预算法对全口径预算、地方债务、专项转移支付等问题做出明确规定,并将于2015年1月1日起施行。这是20年来首次大修预算法。为让读者更全面地理解新预算法,以及新预算法中允许地方发债的相关问题,在此,中国城市报专访了全国人大常委、财政经济委员会副主任委员、全国著名经济学家辜胜阻先生。

  中国城市报:相比修改前的预算法,新预算法“新”在哪里?

  辜胜阻:相比原预算法,新预算法有六大亮点:

  一是立法宗旨的突破,从“健全国家对预算的管理”到“规范政府收支行为”,凸现预算法从管理法向控权法转变。新预算法明确提出“规范政府收支行为”的立法宗旨,建立规范和制衡政府收支行为的法治型预算制度,这表明新预算法更强调约束政府预算行为,由此实现了预算法从“管理法”向“控权法”的转变。同时新预算法把原来规定中的“加强国家宏观调控”等内容去掉,进一步明确新预算法的功能在于控制、约束政府的预算权,监督政府如何“花钱”,“让权力在阳光下运行”,实现国家分配公共资源的制度化、规范化、程序化。

  二是实行“全口径预算”,把政府的全部收支纳入预算范围。新预算法明确规定了“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,并具体指出“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”等四项内容,同时要求“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化”。这将把长期以来游离于监管外的收入纳入监管范围,有利于建立健全全口径预算管理体系,杜绝“小金库”腐败的可能性,维护法律的权威。

  三是规定“预算全公开”,推进预算民主。预算法提出要“建立全面规范、公开透明的预算制度”,除涉及国家秘密的事项外,经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,以及对于政府的举债情况的说明,应该在规定期限内由政府财政部门向全社会公开说明,对于预算执行和其他财政收支的审计报告也应向社会公开。

  四是完善预算审查、监督,明确预算责任,强化对预算的硬约束。新预算法规定各级人大要对本级预算、决算进行审查监督,并细化了审查的具体内容,对于重点支出和重大投资项目的预算安排和资金使用绩效也明确规定了审查要求。新预算法增加规定,各级人大预算审查的重点是:预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。针对实践中“预算细化程度不够,代表看不懂,无法进行有效监督”的突出问题,新预算法细化了预算编制,规定预算编制按照两个体系进行:一是按功能分类,明确支出方向;二是按经济分类编制,重点关注钱的用途,包括工资福利、商品服务支出等方面,两个体系一纵一横对比,明确了资金的用处。同时为了提高预算审查的效率,新预算法将两会前全国人大财经委初审中央预算草案时间从会前30天提前到45天,给审查以充分的时间,而对地方人大的预算审查,则要求其采取多种形式广泛听取社会意见。

  五是明确规范和完善转移支付制度。新预算法明确提出要实行财政转移支付制度,并着重细化了关于专项转移支付的相关规定,要求建立健全专项转移支付的“定期评估和退出机制”,凡市场竞争机制能有效调节的事项,“不得设立专项转移支付”。针对现存的下级政府配套资金压力过大问题,新预算法规定除上下级政府共同承担事项外,上级安排专项转移支付不得要求下级配套。新预算法明确了转移支付应该定位于推进基本公共服务的均等化,表明转移支付应该用于政府公共事业而非干预市场经济活动,要管住政府“闲不住的手”,进而有效减少腐败、寻租等问题的发生。

  六是允许在严格控制风险的条件下,有限“开闸”地方举债。新预算法在严格控制风险的前提下放行地方政府举债,并规定除满足预算法规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”,对于规范地方政府债务融资具有重要意义。

  中国城市报:新预算法允许地方政府有限发债,对新型城镇化建设有何意义?

  辜胜阻:资金是影响经济增长和发展的最重要因素之一,资金的状况(数量、结构、运行态势等)直接制约着国民经济的运行状况和可持续发展能力。作为一个发展中国家,我国的经济建设亟需大量的资金投入,但是仅仅依靠有限的政府财政收入很难达到快速促进经济增长的目的。各国经济发展的经验也表明,在资本稀缺的年代,负债经营是经济发展的必然方式,也是政府谋求本国经济发展的重要手段。据有关部门统计,世界53个主要的样本国家中,有37个允许地方政府举债,如美国、日本、法国、德国等。2013年我国城镇化率达到53.73%,经济学中的“诺瑟姆曲线”表明,城镇化水平从30%上升到70%的区间是城镇化率上升最快的阶段,这一阶段的突出特征就是需要大量的资金投入。研究表明,到2020年,仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设,包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等的资金需求大约就有16万亿元。现阶段,我国亟需构建起以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,使地方政府负债融资合法化、规范化、阳光化、可控化。

  中国城市报:当前我国部分地方债务危机严重,地方债有限“开闸”以后,该如何有效防范债务风险?

  辜胜阻:新预算法体现了为地方政府发债“开明渠,堵阴沟,建防火墙”的政策思路,在有限“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,设置了“九道锁”,以严格防范债务风险的扩张。一是举债的范围,仅预算中必需的建设投资资金可以在国务院确定的限额内通过发行地方政府债券来筹措;二是举债规模,需要国务院报全国人民代表大会及其常委会批准;三是债务的管理方式,省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,要列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准;四是偿债的计划和资金,举借的债务要有偿还的计划和稳定偿还资金的来源;五是有明确限定的用途,债务资金只能用于公益性资本性支出而不能用于经常性支出;六是要建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制,对债务风险进行精准识别,处理好潜在风险;七是问责机制,要防止地方政府违反预算法规定举债,处理好地方政府“新官不理旧账”、严重透支未来“吃子孙饭”等问题;八是地方政府及其所属部门不得在法律规定之外举债,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,防止出现地方政府举债开了“前门”,堵不住“后门”局面;九是债务公开,实行阳光举债。

  中国城市报:9月2日召开的国务院常务会议开始部署预算改革,释放出预算管理制度改革提速的信号。在地方政府性债务方面,您有何建议?

  辜胜阻:对于地方政府举债问题,一味地“堵”是不行的,而是应该疏堵结合,构建以债券为主的地方政府负债融资机制和降低地方政府负债融资压力并行,借预算法修订的契机,多措并举,让地方政府举债合法化、规范化、阳光化、可控化,处理好当前地方政府债务中“黑箱”和“黑洞”的问题。

  一是要明确规定政府举债的债务上限,设立举借债务的“红线”,建立地方政府债务规模控制的综合指标体系。应借鉴国外成功经验,通过立法的形式明确地方政府债务规模控制的综合指标体系。在指标设置上要充分考虑到我国作为发展中国家的特征,不仅要考虑到地方政府负债率、债务率等一些债务类指标,也要将一些反应经济增长需求的指标考虑在内。

  二要加快编制政府资产负债表,建立起全口径的政府会计制度,寻求地方政府债务治理的平衡点,避免地方政府过度举债。要借鉴国际经验,逐步建立起全口径的政府会计制度,推动地方政府编制资产负债表,为地方政府债务风险研判和治理创造条件。要通过编制政府资产负债表,明确设计和执行地方政府的负债率、偿债率等指标,建立地方政府财政收入与债务之间的关联机制,将地方政府的债务规模控制在合理范围内。要研究制订合理的省、市、县三级资产负债率控制上限,避免地方政府过度举债。

  三要进一步明确债务资金用途,并对不同类型的债务实行不同的管理办法。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务,由地方政府发行一般责任债券性质的债券融资,要严格控制其规模,避免超出地方政府财政的偿还能力;对有一定收益的公益性事业发展举借的债务,由地方政府通过发行收益债券性质的债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

  四要将政府债务作为预算公开的重要组成部分,建立完善的政府债务信息动态披露机制,使地方政府债务在阳光下运行。完善的信息披露是对地方政府债务有效治理的前提。要借新预算法强调预算公开的政策东风,着手建立完善的政府债务信息动态披露机制,让政府债务阳光化。要将地方政府债务投向作为信息披露的重要内容,让社会各界都能参与监督债务资金的运行情况,确保地方债务是能够增强经济增长后劲的“良性债务”,避免将债务资金投向“政绩工程”等领域形成“恶性债务”。

  五要建立地方政府债务风险预警及应急处置机制,制定一些高负债地区的应急预案,避免局部地区债务风险恶化为地方政府性债务危机。对于由于短期偿债压力过大容易出现“流动性危机”的地区,要鼓励其早作准备,通过减持地方政府持有的上市公司股份、盘活国有资产等手段增加现金流入,避免资金链断裂。对于一些经济发展水平比较弱而又过度负债可能出现“偿付性危机”的地区,要在可控范围内实行“定点爆破”,避免风险叠加出现系统性风险。

  六要坚持有所为、有所不为,积极利用政府与社会资本合作模式(PPP)分摊地方政府负债融资压力。在公共品领域,要推进基础设施和公共服务的公私合作伙伴模式,缓解地方政府单纯依靠财政投入带来的资金压力,从而降低地方政府的债务融资需求。要发挥财政投资的引导功能,通过财政资金的先期投入、财政补助、资本金注入、信贷贴息等手段,引导民间资本通过直接参与、特许经营、BOT、BOO、BTO等方式参与到基础设施建设中来。

  辜胜阻 男,湖北武汉人,1956年出生,经济学博士、经济学家。现任全国人大常委、财政经济委员会副主任委员,民建中央副主席。兼任国家教育咨询委员会委员,中国软科学研究会副理事长,教育部科技委管理学部学部委员,国家自然科学基金管理科学部评审专家,清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学等高校和中国社会科学院兼职教授及博士生导师。曾任第八届全国政协委员、第九届全国政协常委、第十届全国政协委员、第十一届全国人大常委、内务司法委员会副主任委员,第九届全国工商联副主席,湖北省副省长,武汉市副市长。

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