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建言《大气污染防治法》修改:增设“信息公开和公众参与”专章(图)

来源:21世纪网-《21世纪经济报道》
本报记者 王尔德
本报记者 王尔德

  实习记者 危昱萍 北京报道

  “我们建议设专章规定"信息公开和公众参与"的内容。” 9月26日,NGO“自然之友”法律与政策项目负责人葛枫在一个关于《大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》的研讨会(下称“研讨会”)上说。

  9月9日,国务院法制办就《大气污染防治法(修订草案征求意见稿)》(下称“《征求意见稿》”)向社会公开征求意见,截止时间为10月8日。

  《征求意见稿》共八章,分别是总则、大气污染防治的标准和规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对、法律责任和附则,共计102条。

  “《征求意见稿》并没有体现我国近期在环境立法、环境监测,特别是环境信息公开方面所取得的实质性的进展。”在研讨会上, NGO组织“公众环境研究中心(IPE)”代表顾蓓蓓分析。

  葛枫认为,企业应该有公开环境信息的义务,政府有公开环境监管信息的责任。对此,全国律协环境与资源法专业委员会委员夏军则进一步强调,重点排污企业拒绝公布或不按要求公布环境信息的应当受到惩罚,同时,政府的环境信息公开需进一步细化。

  建议增加“环评全本公开和公众参与”条款

  在排污单位主动公布污染信息之外,政府的环境信息公开同样受到热议。

  葛枫指出,公众有环境知情权,所以政府有公开环境信息的责任。“各级政府有公开环境信息的责任,并且有责任完善公众参与程序,为公众参与和监督环境保护提供便利,这是政府的责任。”

  因此她建议,《大气污染防治法》中应当增设条款:各级人民政府大气环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门,应当依法公开环境信息、完善公众参与程序,为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。

  以环评为例,葛枫认为,负责审批环境影响评价的部门,应当全文公开环评报告。“新环保法规定环评全本公开,而《征求意见稿》对这个根本没有提,我们认为大气法应该有所呼应。”

  新环保法第五十六条第二款规定:负责审批建设项目环境影响评价文件的部门在收到建设项目环境影响报告书后,除涉及国家秘密和商业秘密的事项外,应当全文公开;发现建设项目未充分征求公众意见的,应当责成建设单位征求公众意见。

  “针对环评制度的公众参与,建议应规定建设单位应当在编制时向公众说明情况,并对公众意见回应,不采纳意见需要说明理由。现在提意见往往石沉大海,没有任何回应,不知道采纳没有。”葛枫指出。

  而环评全本公开便于公众监督。夏军表示,环评报告全文公开后,公众可知晓哪些人提出了什么意见。如此,参与环评的人员若不负责将面临舆论和政府追责的压力,这将督促其认真对待自己的职责。

  “无论是规划环评还是具体项目环评,这两个程序中都应有公众参与,如果违反公众参与相关要求应该承担什么法律后果,这也需要进一步明确。”夏军建议。

  建议增加“废气排放单位主动公布排放信息”条款

  与今年4月26日通过的《环境保护法》(下称“新环保法”)比较,葛枫认为,《征求意见稿》在信息公开方面存在不少缺失。

  “《征求意见稿》没有规定废气排放企业应该向社会公开污染排放物等相关环境信息的义务。”葛枫说。

  新环保法第五十五条规定:重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。

  对此,葛枫建议,参照新环保法,《征求意见稿》中应当增设条款:大气污染重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况,以及防治污染设施的建设和运行情况,接受社会监督。

  “全国差不多4000多家废气企业,产生了65%的工业废气,(信息公开后)都有清晰名单,也有清晰位置,可以对其做更好的监督和管控。”顾蓓蓓说。

  在顾蓓蓓看来,这些环境信息蕴含着巨大价值。“这些数据没有公开之前,公众可能没有办法系统性获知存在的问题,”而一旦公开了,“公众就可以更理性地分析其中的一些问题,找到识别重点。”

  同时,顾蓓蓓还建议,对于一些涉及到排放有毒有害,或者持久性有机污染物的单位,可能因其所涉及的排放物质特殊,没有办法通过在线方式监测,但是这些物质对人体健康影响非常大。比如说一些废物焚烧、焦化厂排放的致癌物质,希望大气法中能够要求企业公开,环保部门设立统一平台发布。

  如果企业拒绝公布或不按要求公布环境信息,夏军提出,应当施以处罚,具体操作可和环境信用评分挂钩。

  他建议,可以降低这些企业的环境信用评分。而环境信用评分一旦降低,企业则不能获得银行贷款、融资、优惠政策以及新项目环评的获批等。“《征求意见稿》应该在环保法基础上进一步量化,做出一些可硬性操作的规定。”

  顾蓓蓓则认为,可以参照新环保法的规定。新环保法第六十二条规定:违反本法规定,重点排污单位不公开或者不如实公开环境信息的,由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令公开,处以罚款,并予以公告。

  建议增加“政府应公布环境监测信息”条款

  “在环境信息中,环境监测信息对于公众、社会、政府相关部门去更好地应对,打好大气污染防治这场硬仗至关重要,但是关于环境监测质量信息发布的要求,《征求意见稿》并没有具体说明。”顾蓓蓓说。

  在她看来,政府公布环境监测信息非常重要。“公众第一时间获取到这些可能会对健康产生影响的数据,可以更好地做好防护措施,(这些数据)也可以让相关研究机构包括政府部门更好地协调统筹计划。”

  据顾蓓蓓介绍,近年,我国环境监测信息公开取得了巨大进展。2012年,我国发布了新国家环境空气质量标准(GB 3095-2012),标准自2016年1月1日起在全国实施。环保部配套发布了三个阶段监测实施方案,三个方案都明确规定了相关城市和监测点需要开展空气质量监测并且发布信息。

  2013年1月1日,每小时发布对细颗粒物(PM2.5)、可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫、二氧化氮、臭氧、一氧化碳6个污染物监测信息的城市只有74个,到了今年1月31日,公布环境空气质量监测信息的城市已扩大到190多个。公布环境监测信息,还可以让公众切实体会到当前空气污染严重程度。

  而如何根据这些监测信息建立一个更为完善的监测体系,北京大学公共卫生学院教授潘小川认为,《征求意见稿》的相关规定远远不够。

  “制定《大气污染防治法》也好,《环保法》也好,目的还是保护人健康。”潘小川说,以监测预警体系为例,重污染的界定标准应当从人的健康角度考虑。“因为污染以后对健康的危害也是需要考虑的,特别是重污染天气对健康危害比较大。”

  因此,在建立监测预警体系,应该充分考虑健康因素。“《大气污染防治法》应该是能源、环保、卫生部门结合起来制定。”潘小川认为,环保部门不太了解健康,等到健康防护出问题的时候,例如已经产生了比较大的健康危害而政府没有预警,就无法达到保护公众健康的目的。

  潘小川建议,在《大气污染防治法》的实施细则里要有重污染的界定标准,标准不能只考虑法律,还应当从公共卫生领域的视角出发。

  作者:王尔德 危昱萍
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