[ 明确举债主体，划清企业和政府界限，将硬化财政约束，打破一贯以来的财政兜底思维，短期而言，可能会使得大量的城投债信用风
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10月2日，一纸源自国务院的重磅文件搅动了正在休假的市场人士，有分析人士甚至认为，该文件的影响不亚于9月30日房贷政策的放松，因为该政策将解决长期以来的地方债务财政软约束以及地方政府融资机制问题。
该文件即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称《意见》），《意见》指出，将明确政府和企业责任，硬化财政软约束，明确说明“地方政府举债采取政府债券方式”，同时规定，地方政府债务将实行限额管理和分类管理，旨在解决地方政府财政收支的不匹配和缓解地方债务危机，以时间换空间，最终消化存量地方政府债务。
划清企业和政府关系 平台债面临信用重估
《意见》指出，“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。”
一位固定收益分析人士对《第一财经日报》记者分析称：“上述规定明晰了地方政府举债融资的唯一有效合规途径，即通过发行政府债券融资，也就排除了之前采取各种依赖平台公司进行的融资方式，比如平台贷款、信托贷款、平台债等举债方式的合规性。未来地方政府融资模式主要将依赖于地方债券的方式，平台贷款主要是作为地方政府或有负债的一种举债方式，其未来存量将会逐步被化解。”
《意见》同时要求划清政府和企业的关系，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。
“明确举债主体，划清企业和政府界限，将硬化财政约束，打破一贯以来的财政兜底思维，短期而言，可能会使得大量的城投债信用风险被重新定价。中长期来看，政府和企业界限的划清，有利于"甩包袱"，未来城投类公司破产将成为可能。同时，如果确定不能通过企业举借债务，则未来平台贷款的融资模式也将大量压缩。”上述分析人士称。
近年来，因为财政软约束以及政府隐性担保问题，城投债一直是中国债券市场的香饽饽，甚至在民营企业屡现违约边缘、债券市场面临信用重估的情况下成为债民追捧的对象。
一位评级公司人士也坦承：“一直以来，城投债获得的评级都会较当地同类公司获得的评级要高，因为城投公司的信用等级更多的是与当地的财政水平和地方经济相关，因为城投公司背后的偿债主体其实是当地政府，尽管会考虑公司本身的运营状况，但地方财政才是更关键的评估因素。”
中诚信分析师李燕称：“这对存量已发行的城投债不会有太大影响，但融资平台的职能转换将加快。”
债券融资实行分类管理、规模控制
《意见》规定，对地方政府债务实行规模控制和预算管理。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。
兴业证券分析报告认为：“限额管理意味着未来整个地方债务总量由每年的国务院确定，全国总量无法突破某一上限。在上限下面，财政部再按照地方情况进行分配。如此，每年的地方财政对增长的拉动就可以得到详细测算，相对来说这增加了增长的刚性，少了稳增长的手段。”
《意见》同时规定：“地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。”
《意见》按照融资用途将地方政府债务分为一般债务与专项债务：一般债务对应没有收益的事业，由一般性公共预算收入偿还，纳入公共预算管理；专项债务用于有一定收益性的项目，发行专项债券融资，以政府性基金或专项收入偿还，纳入政府性基金管理。
中央实施不救助原则 发债置换存量债务
除了原有的地方债务指标预警机制，《意见》还明确：“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。”
兴业证券分析称：“《意见》将中央和地方切断，地方和企业切断。一定程度上防范了债务的货币化，降低了赤字导致通胀的可能性。”
在消化存量债务方面，《意见》提出：“积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。”同时，《意见》还明确“通过优质资产注入、必要时可以处置政府资产等方式偿还债务”。
PPP与地方政府债并举
《意见》在“加快建立规范的地方政府举债融资机制”部分指出，推广使用政府与社会资本合作模式（即国外盛行的PPP模式），并称：“对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”
《意见》同时对PPP模式中社会资本和政府之间的权责做出了明确的规定：“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”
兴业证券评论称，推广PPP模式，是给地方政府减轻压力的方式，但会不会成为地方政府绕道违规借贷加杠杆的模式，还有待观察。
作者：孙红娟
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