黄小虎：土地改革此岸到彼岸 三中全会已搭桥梁

　　日前，天则经济研究所与君泽君律师事务所在联合发布的《土地法律制度的原则框架》课题报告在北京发布，如下是中国土地学会副理事长、中国土地问题研究专家黄小虎的发言内容：　　

中国土地学会副理事长、中国土地问题研究专家黄小虎

　　黄小虎：我选一个角度，从经济体制改革的角度，谈谈对原则框架研究的几点意见。

　　第一点，对现行土地制度存在的问题、改革的方向，比如说公平补偿、统一市场、政府垄断等这些问题上，我个人的看法与我们的框架研究有不少的共同之处。我2012年承担了清华大学委托我的一个课题，题目叫“征地制度改革问题研究”，这个课题我去年完成，其中我有很多的想法和你们有共同之处。

　　第二点，我的看法和你们的框架研究可能还存在一些差异，大概主要有这么几个：

　　1、现行的土地制度是从计划经济向市场经济转轨的过程当中摸着石头过河，一步步摸出来的，有其历史的必然性，还原到每一个历史节点，当时恐怕很难做别的选择，不是不行，但是确实有它的难处。

　　我举一个例子，国有土地90年代初出了一个《国有土地使用权出让转让条例》，这个《条例》出来的本意是推动土地由过去的计划控制转到市场，但是这个《条例》出来以后，当时就有学者提出来，政府又管地又卖地，等于又是裁判员又是运动员，这里面有问题。我92年刚到土地部门，当时叫国家土地管理局，我听到这个意见以后，我跟当时的土地局长王先进说，恐怕咱们的办法有些毛病，社会上有些学者有些意见。他听了以后这么跟我说，你这个意见对，有道理，但是现在做不到，没办法，他为什么这么说，国有土地的有偿使用出让，有偿使用制度推动实际上是困难重重，阻力重重。推了十年，没有在全国确认土地有偿使用的地位，因为什么呢？因为计划经济时期就是无偿配制，包括北京市一直到1999年，2000年还是以划拨土地为主，就没有搞有偿出让，为什么？当时的北京的土地是张百发管，把土地划拨给城建集团，这儿修一条路，那儿架个桥，那儿搞个广场，这叫实物地租，肉烂在锅里，这多省事。你现在搞什么有偿使用，还得让我拿钱买地，这不是脱了裤子放屁吗，所以北京市根本推不动。不仅是北京市，全国很多地方都是这样。当时国家土地管理局主要精力就是两件事，一个是土地保护，二就是怎么推土地有偿使用。

　　推了十年推不动，因为推不动，没有全面确立这个制度，所以这个制度本身的弊端就被掩盖了，没有表现出来，或者表现得不突出。到1998年政府机构改革，那是一个重要的节点。政府机构改革，撤销国家土地管理局，成立国土资源部，这可大不一样了，那是政府的组成部门了

　　回过头来看当时，在推行国有土地有偿使用制度改革的那个时点上，能够把经营和管理分开吗？国家土地局在推有偿使用，推还推不动，土地的经营也就顺理成章的成了土地部门来管了。我举这么一个例子，这个制度的形成有它当时的历史条件。 第二，如果说我们改革开放30多年取得了很大成绩，恐怕也不能够否认土地制度在这其中曾经发挥过积极的作用。

　　第三，天则框架研究比较详尽的描绘了彼岸的重要性，我们将来要建立一个什么东西，我把它称之为“彼岸”，这是有重要的价值，首先我是肯定它的重要价值。但问题在于，我们现在深处此岸，我们怎么样走到那个彼岸，要经过哪些步骤，怎样一步步达到那个彼岸，这个问题也需要深度的探讨，如果不解决桥的问题，在这个桥上一步步的走向彼岸，就只能采取休克疗法。

　　我认为党的十八届三中全会决定已经解决了桥的问题，架起了一个桥，长期以来，我们所探讨的征地制度改革，建立城乡统一土地市场的改革不能取得突破，主要的原因就是我们没有触及政府经营土地这个深层次问题，政府又是裁判员又是运动员，一身二任，政府的管理部门，特别是同一个管理部门，又管理又经营。十七届三中全会也提出来统一市场，征地制度改革，为什么不了了之呢？原因就是十七届三中全会不是全面改革，是农村改革的决定，就不可能涉及到政府职能的问题，而这些问题不解决，那些问题也就解决不了。十八届三中全会明确提出来要把自然资源的所有者和管理者分开，这个改革如果实施，就从根本上解决了政府经营土地的问题。到那个时候，其他的相关土地制度的改革就船到桥头自然直，顺理成章了。

　　但是实施把管理者和所有者分开这样的改革，还需要创造条件，把握恰当的时机，这恐怕还要经历一个过程。比如说，要取消土地财政，就必须要有财税体制的改革来取代它，政府提供公共产品，财力从哪儿来，要通过财税体制改革。什么样的能进入市场，农民愿不愿意进入市场，恐怕跟户籍制度的改革也有很大的关系。现在财税体制改革，户籍制度改革，不动产统一登记等等，说句实话，推出的速度之快超乎了我的意料。我感觉到大概过不了几年就会有一个明显的成效。

　　这些做法都是为土地制度根本性的改革在创造条件，现在这些改革已经推出，从中既可以看到中央改革的决心，也可以看到土地制度改革的路线图，这个路线图基本上比较清楚了，先易后难，先单向后综合。三中全会决定里没有一个专题是土地制度，但是它是把现行土地制度存在的问题都分解到其他的题目里去了，这个思路本身就表明了中央的脑子里面，土地制度的改革是一个综合性的，它需要一项一项的推进，最终才能够把这个问题得到根本的解决，这是我个人的理解。土地制度改不改，怎么改，什么时候改，说实话，国土资源部起不了决定性的作用，它是具体的工作部门，关键在中央。我认为中央三中全会的决定已经解决了桥的问题，我个人认为这个框架研究似乎对这个认识还不足。