现行《土地管理法》存在八大问题 必须推翻重来

　　日前，天则经济研究所与君泽君律师事务所在联合发布的《土地法律制度的原则框架》课题报告在北京发布，如下是天则经济研究所课题研究背景：

　　一

　　在中华人民共和国成立以后的近65年间，始终没有一部《土地基本法》。构成中国现有土地法律制度的，是《宪法》的相关部分，以及《土地管理法》、《土地承包法》和《城市房地产管理法》。这种法律结构，不仅不够完整，而且缺少基础性的原则框架。几十年的实施表明，它存在着严重问题。

　　首先，《宪法》中有关土地的部分没有形成一个没有内在原则矛盾的体系，不同部分互相冲突，个别地方存在原则性问题。如对土地产权的规定，以及对财产权利保护的规定，与对土地产权的限制和否定同时存在。而规定“城市的土地属于国家所有”的条款则不仅是用土地用途的性质来反证所有权安排的合理性，违反产权形成的基本机理和原则，且没有城市区域的动态视野。当城市扩展时，就会对农村居民的产权造成威胁。

　　在缺少宪法性法律的前提下，《土地管理法》并不是一个能够平衡各方利益的法律，而更像一个侧重于行政管理的部门文件。正因如此，《土地管理法》倾向于削弱和限制农村居民的土地财产权利，如规定农村土地不得改变用途，如农村居民的土地如被政府征用，只给予平均年产量的六倍到十倍的补偿；而在另一方面，却没有对土地行政管理部门和涉土地事务政府部门的职能和权限加以界定，却赋予了它们过多的权力（详细讨论见盛洪，2010）。这导致了一个既无效率也不公正的土地法律体系。

　　《土地管理法》实施以来，尤其是1998年修改以后，与《城市房地产管理法》一起，带来不少严重问题。它们包括：

　　（1） 由土地征收征用引起的大范围的严重的社会冲突。到2012年，当年约有6万起群体性冲突事件与土地问题有关 ；并且越来越趋于暴力，伤及生命的恶性事件频繁发生，更有如盘锦警察开枪杀人的极端恶性事件（李超和朱柳笛，2012）。据我们对媒体报道的不完全统计，自2003年到2014年8月，恶性强拆事件一共182件，涉及全国22个省和4个直辖市。其中强拆双方的人员伤亡484人，死亡人数162人，受伤人数322人。

　　（2） 由土地征收征用引起了大量农民失去土地，又没有得到合理的补偿，以及稳定的工作岗位。据国家统计局数据计算，从1996年到2012年，约有6492万农村人口失去土地 。因补偿款仅占土地市场价值的2~10%（范利祥，2006），且再就业困难，失地农民的生活境况普遍下降。据某些调查，约有68%的农民找不到工作（何清涟，2011）；据湖南省统计局的调查，有37%的失地农民收入减少（邹礼卿，2010）。

　　（3） 由于政府可以强制性地低成本征地，导致过度的土地城市化，及对土地不当配置、滥用和浪费。据国家统计局数据，2012年我国城市人均占用土地约257平方米 ，三倍于不少西方国家（82.4平方米）和发展中国家（83.3平方米）（董黎明 ）。

　　（4） 绝大多数国有土地被企业、事业单位和政府机关免费占用，却实际享有土地租金及其它土地收益，例如2009年，国有企业少缴纳工商用地的地租高达1.2万亿（天则经济研究所，2011）；以及直接修建和享用大而无当且奢华的政府办公楼，一个极端例子，是十堰市武当山特区管委会的新办公楼人均办公面积达到竟高达453平方米（中国经营报，2013），是政府标准的25倍，也就相当于多占和浪费了96%的土地。

　　（5） 由于缺乏对政府部门的制度化监督，土地管理部门、征用土地部门、房产管理部门等行政部门滥用权力，设租寻租，成为了腐败的重灾区。迄今国土资源部已有两名部长落马。据中央巡视组的消息，在2013年以来三次巡视中发现，95%的被巡视省份存在地产腐败（刘德炳，2014）。据国家审计署2013年对保障房的审计，约有4.75万户家庭违规享受保障房，约占审计家庭总数的17.4%（王姝，2014）。

　　（6） 在农村集体在被征用土地过程中受到损害的基础上，由于农村集体主体概念模糊，以及农村集体的公共决策机制和监督机制存在问题，致使已经很低的征用土地补偿款还不能公平分配。在今天，村官腐败已成普遍现象，据江苏省南京市人民检察院的统计，村官腐败案有七成涉及土地（曾垂平和雒呈瑞，2013）；据河南省新密市人民检察院的统计，这一比例高达92%（王春，2011）。

　　（7） 由于现有法律和政策对农村集体或农民个人对决定土地用途方面的限制，致使我国农村土地的使用效率非常低。一个普遍的现象，是空村现象。即由于大量农村人口进城，且宅基地不能自由交易，村子里的土地得不到有效的重新配置。据中国科学院地理资源所的估计，如能有效配置土地，全国可增土地约1.21亿亩（刘彦随等，2011，第113页）。反过来说，这一数字也是在目前制度下，土地闲置的面积。

　　（8） 由于土地管理部门将《土地管理法》的相关条款解释为禁止农村集体在自己土地上的房屋出售或出租给非本地人，即限制和打压所谓“小产权房”，致使土地和房屋的供给显著减少，房价上涨过快。据国土资源部，2007年的小产权房约为66亿平方米（中证网，2008），按人均30平方米计算，可容纳当年城市人口的37%。另据中国城市地价动态监测，自2005年初至2014年二季度，我国主要城市住宅地价上涨了375%（中国地价网，2005，2014）；按不变价格计算，平均每年上涨约12% 。

　　这些问题告诉我们，土地问题已经不是一个局部的和枝节的问题，而是一个全局的系统性问题，从而是法律制度本身的问题。由于《土地管理法》等相关法律缺少合理的宪法性基础，所以对法律体系的改进不能通过修改《土地管理法》实现。我们认为比较恰当的作法，是直接探究土地法律制度的基本原则，再依据这些基本原则去形成土地法律制度体系。因此，我们启动了这个《土地法律制度的原则框架》的研究。