本报记者 王尔德 北京报道
在《〈中共中央关于全面推进依法治国若干年重大问题的决定〉辅导读本》一书中，财政部部长楼继伟发表署名解读文章《推进各级政府事权规范化、法律化》。
《决定》明确提出，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”。
对此，楼继伟指出，1994 年实施的税制和分税制改革，统一了税制，明确了中央和地方收入划分，奠定了中央财力权威，推动了基本公共服务均等化。但受客观条件约束，未触动政府间事权和支出责任划分，而是承诺分税制改革后再来处理。20年来，这方面改革进展缓慢，成效有限。随着经济社会的不断发展，政府职能的逐步扩展，中央和地方事权划分存在的问题逐渐显露，给国家治理带来五个潜在风险，并就此提出了改革建议。
中央和地方事权划分存在的五个问题
楼继伟在文章中指出，各级政府事权亟须规范化、法律化，中央和地方事权划分存在的五个问题给国家治理带来潜在风险。
首先，事权划分缺乏法律规范。我国宪法仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省、自治区、直辖市国家行政机关的具体职权划分。实践中多以文件形式处理政府间关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权频繁上收下放，一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性，增加了各级政府间博弈机会与谈判成本，制度的可预期性、稳定性不足。
其次，诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外，各级政府的职责并无明显区别，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，“上下一般粗”。
再者，部分事权划分不合理。一方面，应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务，中央没有完整统起来，地方承担了应由中央负责的事务，不仅造成权责脱节、地方动力不足，而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。另一方面，学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去，中央可以无条件介入，既不利于地方因地制宜发挥主动性，也导致中央部门陷入大量的微观事务。
第四，一些事权执行不规范。部分领域事权划分虽然明晰，但执行中变形走样。例如，按照税收法定、税制统一原则，除个别中央授权事项外，税收立法权、税政管理权集中在中央。但一些地方在未取得授权情况下，越权制定减免税政策，或通过财政返还等方式变相实行税收优惠，制造税收“洼地”，干扰了地区间要素自由流动和资源有效配置，不利于维护全国统一市场。
再者，中央事权明显不足。目前，从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看，中央政府事权明显弱化。2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%，如果再加上基金预算，中央本级支出占比更低，而英国、美国和法国均高于50%，经济合作与发展组织国家平均为46%。从人员占比看，我国中央政府公务员仅占公务员总数的6%，而世界平均水平在1/3左右。事权履行的过度下沉，制约了市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。
完善政府事权划分法律制度的三项建议
针对上述五个问题，楼继伟在文章中提出了完善政府事权划分法律制度的三项建议。
首先是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等形态做出原则规定。
第二，明确中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分稳定性和连续性；宜研究修改立法法，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题，同时明确建立与政府事权划分相匹配的、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分的有效性与司法的公正性。
“和中国一样，法国也是典型的单一制国家，但它的央地关系处理得相对比较好。它们在法律上对各级政府职权做了明确的规定，并建立了裁定机构，地方政府遇到履职争议，就和中央政府打官司，失职需要负责任。”清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对21世纪经济报道分析。
再者，完善有关法律制度，明确相应事权归属。以宪法确立的事权划分原则为指导，通过立改废等多种形式，在各相关单行法律中具体规定该领域事务的事权划分：除中央事权外，将具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务，如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央与地方共同事权，规定由地方组织实施，中央和地方共同承担支出责任；将地域信息性强、外部性不显著并主要与当地居民利益直接相关的事务放给地方，增强地方政府的责任与活力，满足差异化公共服务偏好。
“从我国的现实基础来看，中央政府在社会经济发展中作用发挥不够。这就要求在政府间事权划分上，必须把重点放在减少地方政府事权，将不属于地方政府的事权上调到中央，扩大中央政府事权。”财政部财科所研究员赵云旗对21世纪经济报道分析。
作者：王尔德
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