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贺雪峰华中科技大学教授
当前一些地区进行的土地确权试点，其中一大目标是减少基层组织对农民土地承包经营权的侵犯，不再允许村社组织调整农民的土地。今年暑假笔者到某省调研，发现仍然有不少地区农村存在调地的情况，而且十分有趣的是，几乎凡是仍然调整土地的村庄，其治理绩效都比较好，干群关系也比较好，虽然调地过程中不免会有冲突，甚至有农民上访告村干部违反国家土地承包政策。不再调整土地的村庄，虽然没有农民会因为调地而引发上访，但因为村社集体没有回应大多数农民强烈的调地需求，没有为农民提供有效的生产服务，而使村社集体与村民之间的联系比较松散，村民与村干部几无关系，村庄治理比较差。这些调地村庄大多治理较好，也正是治理较好才调得动地。不能调地的村庄往往也治理得不好，反过来也正是治理不好，也就调不动地。
大多数支持与良好治理的正向循环
在调地与村庄治理关系中为何会出现以上相关关系？原因之一是，分田到户时，为了做到公平，农村土地大都分成数等，每等土地再按人均分，细碎分散的土地难以经营。调地表面上是按人口增减进行调整，核心却是为生产方便而形成农户并小块为大块的连片经营。当村社集体可以按人口增减调整土地时，村庄集体就有能力回应农户在农业生产中所遇到的各种困难，从而可以为农民提供生产和生活的便利。村社集体有意愿和有能力回应农民生产生活的困难，村社集体在农民那里就有地位，遇到个别农民的反对甚至上访，村社集体就可能因为有大多数民意的支持而不怕矛盾。
若村社集体没有能力和没有意愿回应农民在生产生活中遇到的困难，他们就缺少农民的支持，调整土地时遇到少数人的反对，因为缺乏大多数民意的支持，就不大敢面对矛盾，也无能力面对矛盾。结果，越是治理不好的村庄越是无力回应多数农民的要求，也越是无法调整土地，反过来，因为无法调整土地，及无能力回应农民生产生活实践的需要，而导致村级治理越来越糟糕。
本来，基层治理必然会有矛盾，会有少数人与多数人的冲突。完全一致没有反对意见没有任何矛盾的事情是没有的。有效的基层治理，一定是调动多数人的意愿，少数服从多数，从而回应多数人需求以解决基层治理中的问题。现在基层治理出现的一个严峻问题是，不敢直面矛盾，政策也以不出矛盾为目的。比如，不允许土地调整，理由之一就是为了防止土地调整中出现矛盾。
应建立基层干群“打成一片”的制度基础
取消农业税前，基层干部最重要也最难做的工作是向农民收取税费。面对数量庞大、分散且剩余很少的农户，基层干部向农民收税费难度比较大。不同农户的情况也有不同，遇有天灾人祸的情况也不少，有农户是真正困难户，交不起税费，还有农户是钉子户，不愿交，无论哪种情况，在收取税费硬任务的压力下面，基层容易出现一些不和谐事件。到取消农业税前，因为收取税费越来越难，农村干群关系比较紧张。最终，2001年开始农村税费改革，并于2006年彻底取消了农业税。
取消农业税后，不再向农民收税费，基层干部的职能也日益减少。国家在税费改革以后进行乡村体制综合配套改革，核心就是防止基层干部利用手中权力作恶。一方面是大幅度精简机构，减少乡村干部，一方面，各种自上而下的转移支付尽可能不经由乡村组织，而直接“一卡通”发给农户，以免被层层截流。对于基层干部来说，取消农业税前，为了从农民那里收取税费，基层干部必须直面每一家农户，从而也就要直面农户在生产生活中遇到的各种困难问题矛盾，并不得不想办法回应这些问题，解决这些问题。这个意义上讲，无论出于主动还是被动，取消农业税前，基层干部与农民是“打成一片”的，基层干部对农民的需求是极为了解的，也是积极回应的。取消农业税后，基层干部不再需要向农民收取税费，因此乐得清闲，缺少回应农民在生产生活中的问题的积极性与动力，多一事不如少一事。国家政策不允许调整土地，虽然99%的农民有通过调整土地来方便耕作的强烈需要，基层干部却愿意无视农民的需要，因为调整土地的过程一定会有很多麻烦、矛盾，甚至可能有人上访。基层干部因此应付了之，以国家政策的大话语对付农民的需要。
中国有60多万个行政村，农村情况千差万别，不同地区农村的农民生产生活困难、问题、矛盾完全不同，无论如何，国家无力面对60多万个行政村中的2亿多农户极其复杂多样的需求，不可能直接为他们提供恰切的服务。离开强有力的基层组织，国家即使拨很多钱下来也解决不了农民的问题。相反，在村庄范围内，基层组织直接面对农民，十分清楚农户生产生活的需求。
在这种背景下，该省一些行政村中竟然仍有相当部分村干部积极组织农户，为适应生产技术条件进步和人地分离实际进行土地调整，以回应村社绝大多数农户强烈的生产性需求。这样的村社组织，当然就是有战斗力的好的村庄组织，这样的村社干部也是负责任的基层干部，这样的基层治理也是好的治理。
鼓励基层组织积极解决农民问题
基层村社组织很重要，因为农民有大量一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”生产生活事务需要由村社组织来办。之所以一家一户办不好，是因为这些事情涉及利益调整，涉及偏好整合，涉及少数服从多数，涉及达成共识，所有这些事情都需要村社组织的协调。这就要求村社组织有比较强的工作意愿、工作能力、工作魄力，还要有工作资源和政策支持。
政策支持，就是自上而上的各级政府要支持基层村社组织积极回应农民需求，解决一家一户办不好事情的实践。村社组织回应农民需求的过程也是直面农村矛盾的过程，当然也是解决矛盾的过程。直面矛盾和解决矛盾，才能增加村社组织的威信，提高基层组织的战斗力，这是一个正向的过程。这样也能激发农民的参与热情，因为农民认识到，这样的参与是可以解决自己问题的，是有实际意义的，是事关切身利害的。
由此看来，上级政府在制定政策时，需要鼓励基层村社组织回应农民需求，积极解决农民问题，从而动员农民参与到村社共同的事务中来；在政策上给村社组织一定自由裁量权，真正让村民自治，而不是通过国家政策限制村社组织所有权力。土地集体所有制是村民自治的经济基础，需要将自上而下的资源转移到村社一级，由村社一级来分配资源。通过村社一级分配资源，既是为中国60多万个村庄提供各不相同的公共品的过程，又是深度动员农民参与的过程。
今天的农村需要强化基层村社组织回应农民需求的能力与意愿，通过直面矛盾来解决矛盾。这个过程中一定会出现矛盾，会产生问题，甚至会因为村社组织掌握资源，而出现村社干部贪腐的问题。这些问题都不可怕，出现一起解决一起，正是在解决这些问题的过程中，可以强化基层村社组织的能力，深度动员农民的参与，从而为9亿农民提供灵活积极回应农民生产生活需求、有能力为农民提供切实有效服务，且农民深度参与其中的基层堡垒。
作者：贺雪峰
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