本报记者 孙春芳 北京报道
土地制度改革迈出实质性的一步。
中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文11月22日在中国人民大学召开的粮食安全学术研讨会上透露，农村集体经营性建设用地入市改革试点方案正在按照相关程序报批，有望在今年年内或明年年初出台。
中国人民大学农发院副院长郑风田表示，农村集体经营性建设用地入市改革试点方案推出意义重大，“集体建设用地入市这一提法学界倡议了十几年，2008年的十七届三中全会也提出明确的说法，但在实际政策层面却一直只听楼梯响，不见人下来。这次改革试点方案一推出，将对农村土地制度改革、房地产市场甚至宏观经济都产生巨大的影响。”郑风田表示。
陈锡文在上述会议上表示，农村集体建设用地，涉及国家对农地的征收、农民集体建设用地的利用以及农村宅基地。针对这部分，中共十八届三中全会提出，“建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”陈锡文说，有关部门正在抓紧研究非农业建设用地相关政策措施，正在按照相关程序报批。
国务院发展研究中心农村经济研究部一位人士向21世纪经济报道记者表示，农地入市改革试点方案在破冰的同时，也非常谨慎。这主要表现在：一.这是试点方案，只在试点地区推行，是否全面推广要看试点地区推行的情况而定。二.这是经营性集体建设用地入市，也就是说是以前农村集体经济搞乡镇企业时候用的一些地，而不包括存量巨大的宅基地。因此市场期待已久的所谓小产权房可以入市交易等暂无可能。三.农地入市必须符合用途管制的原则，也就是说，农村集体经营性建设用地入市之后并不是都能用于商业用途，而是必须符合国家土地整体规划、当地城乡发展规划和土地利用规划。要转变土地用途的，必须经过严格的审批，且用途转变之后的土地增值收益分配也有严格的规定。
事实上，土地用途管制这一原则贯彻在此轮农村土地制度改革的所有环节中。
11月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》）就明确规定：土地流转要符合用途管制。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。
除了农村经营性集体建设用地入市改革试点方案正在报批之外，陈锡文在上述会议上还透露，关于“三中全会提出土地承包经营权和农民住房财产权可以抵押”，“有关部门也研究制定了方案，目前方案也已报批。”
前述国研中心农村经济研究部人士表示，土地承包经营权和农民住房财产权抵押问题的前提是先完成确权登记颁证工作，“权利明确了，然后才能合理规范地行使”。
中办、国办发布的《意见》明确规定：用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。
《意见》称：按照全国统一安排，稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。
中央财经领导小组办公室副主任韩俊此前曾表示，土地抵押权的突破，可以解决农民贷款难题，继而做大金融业务，盘活农民资产。据社科院专家估算，中国农村农用土地价值大约为10万亿元。这么大的资产现在是一项沉睡的资本。通过抵押，可以为农民发展现代农业更方便地融通资金。这方面还需要构建风险防范体系，财政应提供激励机制，比如成立担保基金等。
对于农村住房财产权的抵押，韩俊表示，中央提出要慎重稳妥，因为住房财产权的抵押直接涉及农民的居住权。城市对只有一套住房的抵押都非常审慎，对农民来讲就更是这样了。目前法律在这方面有非常明确的两个严禁：一是严禁城镇居民在农村购买宅基地，二是严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证，这两个严禁现在仍然是有效的。
作者：孙春芳
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