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本报记者 王尔德 北京报道
一项涉及近2.5亿流动人口的管理政策正在向社会公开征求意见。
这份意见就是12月4日国务院法制办发布的《居住证管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。
根据《征求意见稿》，所谓居住证是持证人在居住地就业居住、作为常住人口享受基本公共服务和便利、申请登记常住户口的证明。公民离开常住户口所在地，到其他设区的市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照规定申领居住证。根据国家统计局统计，2013年全国共有2.45亿的流动人口。
“居住证制度的改革涉及2.45亿人的切身利益，其改革进度和成败是影响《国家新型城镇化发展规划（2014-2020年）》（以下简称《城镇化规划》）能否顺利推进的重要因素之一，应该充分讨论。”发改委的一名专家对21世纪经济报道记者分析，“对比分析，我们发现《征求意见稿》有不少地方远远滞后于《城镇化规划》的要求。”
多名受访对象对21世纪经济报道记者表示，《征求意见稿》远未达到人们的预期，建议应进一步修改完善。
居住证应涵盖哪些基本公共服务？
《征求意见稿》规定了居住证持有人享受的各项基本公共服务和便利，并要求政府及有关部门应当积极创造条件、不断扩大公共服务和便利的范围及标准。
对于居住证所承载的基本公共服务和便利是外界对《征求意见稿》争议的焦点之一。“根据《国家基本公共服务体系"十二五"规划》，基本公共服务范围一般包括保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务。” 国家行政学院教授、决策咨询部副主任丁元竹对21世纪经济报道记者介绍。
“农民工进城了，住房保障是一个大问题。但是《征求意见稿》将《公共服务》中提到的住房保障这一项基本公共服务排除在居住持有人可以即刻享有的基本公共服务之外，而是变成了需要各部门和地方积极创造条件才可以享受的一项权利，这在一定程度上是不利于尽快推动农民工落户，实现"三个一亿人"城镇化的改革目标的。”丁元竹分析。
“《城镇化规划》在第七章"推进农业转移人口享有城镇基本公共服务"中明确提出，把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。可见《征求意见稿》在这一点上完全滞后于《城镇化规划》的要求，改革精神不够。”一位地方政府官员对21世纪经济报道记者分析。
“可能在某些城市，不仅不能申请城镇保障房，可能连买房资格也没有。”在北京务工的外来人员张女士对21世纪经济报道记者分析，“《征求意见稿》也回避了居住证持有人是否享有不受障碍地享受买房的资格。像北京市设置的个税或者社保必须缴满五年才有买房资格这类资格限制是否合理，以后是否应该取消？”
张女士还指出，“例如，尽管《征求意见稿》许诺居住证持有人可以享受机动车登记便利，这种便利是否允许地方政府再次设置额外的限制条件？比如北京市设置的个税和社保必须连续缴满五年才可以申请机动车车牌号码的摇号，这种规定是否应该取消？”
“我建议，在《征求意见稿》居住证持有人的基本权利部分设置一些起码的禁止性条件，禁止地方政府为居住证持有人设置哪些不必要的生活障碍。这样可以真正为居住证持有人提供便利。”张女士指出。
建议对各地现有居住证规范和清理
根据今年7月底，国务院发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），国家计划在在全国推行居住证。但《征求意见稿》对推行居住证之后，暂住证制度是否废除也未置一词。
“我认为，《征求意见稿》应该提出对各地实行的各种名目的居住证制度要进行规范和清理。”前述发改委专家对21世纪经济报道记者建议，比如北京2003年就开始实施的工作居住证制度是否还允许存在？或是否也应作出相应修改，以符合国家户籍改革的要求？建议国家对这类“土”政策应提出明确的要求。“建议在一个城市之内制定统一的居住证管理政策，居住证提供的基本公共服务应该更多地与持有年限挂钩，因为居住年限越长，对当地纳税等社会贡献越多。” 前述发改委专家分析。
该专家进一步指出，根据《城镇化规划》的要求，国家应当建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，但《征求意见稿》完全没有体现这一要求。“持有1年、3年、5年和10年工作居住证所享受的基本公共服务和便利，是否应该有所不同？对此也应该有原则性规定。”
“《征求意见稿》更大的问题在于，在责任条款部分并没有对地方政府落实居住证提出体现保障措施和问责要求的责任条款， 哪怕是象征性条款。”国务院发展研究中心社会发展部副研究员王列军对21世纪经济报道记者分析，这意味着如果地方政府不落实《征求意见稿》，居住证持有人的基本权利得不到保障时，在权利救济方面还是于法无据、救济无门。这将成为《征求意见稿》最大的不足。
应考虑未来地区间居住证衔接问题
《征求意见稿》提出，居住证持有人符合居住证发放地人民政府规定的落户条件的，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等可以在居住地申请登记常住户口。
“虽然《征求意见稿》提出了居住证持有人申请落户的基本原则，但这些原则并非新原则，不过是大体上重复了《意见》中的已有规定。”前述发改委专家分析，《城镇化规划》所提的“建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证”，在《征求意见稿》中也没有得到体现和落实。
“我认为，居住证持有人的落户条件中，居住年限或者居住证持有年限应该在积分落户中占据重要地位，一般来说在一个地方连续居住时间越长，住所越稳定，缴纳的社会保险时间越长。”前述发改委专家分析，更为重要的是《城镇化规划》强调流动人口暂住证持有年限累计进入居住证。
该专家认为，假如一个非户籍人员在一个地方办了18年的暂住证，那么现在要重新办居住证，如果将过去18年的年限归零，居住证的年限从零开始再计算，这将会造成明显不平。
“目前各地出台的居住证大多是在一个城市至多一个省份内有效，而且有些条件诸如社保缴费年限规定是要在当地缴费的年限。”王列军分析，随着居住证制度在全国的推广，各地居住证的衔接将会成为一个突出问题。
王列军认为，我国的劳动力流动性很大，尤其是农民工，目前又处于产业结构迅速调整时期。按各地的居住证制度规定，一个人从一个城市到另一个城市去工作，很多计算年限的条件都得从头算起，也因此原来在一个城市能够享受的待遇到另一个城市又不能享受了。这就会造成新的分割，不利于劳动力流动和城市化的深化。
“因此，我建议，《征求意见稿》应当提出一个地区间的衔接办法。在一个城市或者一个省内的积分即使不能全额携带到其他地区的话，至少也可以按一定比例折算后携带。为今后各地区间居住证的衔接预留了制度空间。”王列军表示。
作者：王尔德
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