近日，国家发改委悄然下发《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》（下称《指导意见》）。
《指导意见》提出，“十三五”市县规划改革创新的主要任务：一是要创新市县经济社会发展规划，改革市场发挥作用领域的规划
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发改委一位官员对21世纪经济报道介绍，《指导意见》的目标是推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规融合”和“多规合一”，为形成一个市县一本规划、一张蓝图奠定基础。“需要注意的是，《指导意见》是指导性质的文件，并不具有强制力。”
21世纪经济报道获悉，推进市县“多规合一”是中央全面深化改革领导小组第二次会议确定的2014年经济体制和生态文明体制的一项重要任务。目前，发改委和环保部、住建部、国土部已经分别向中央全面深化改革领导小组办公室提交了“多规合一”的改革方案。
开发与保护融为一体
《指导意见》提出，目前我国市县规划存在着规划数量过多、内容交叉重复、缺乏衔接协调甚至相互矛盾冲突等问题，这是导致工业化城镇化进程中资源过度消耗、空间无序开发、生态环境恶化等突出矛盾的原因之一。
为此，发改委要求市县规划要强化空间布局。
要针对目前市县各类功能分区数量过多、内容繁杂、缺乏统筹、难以衔接等问题，按照一个市县一本规划、一张蓝图的要求，整合优化相关规划的空间管制分区，形成一张规划布局总图，将开发与保护融为一体，作为市县长期遵循的空间开发调控蓝图。
《指导意见》指出，强化市县规划的空间内涵，不是形式上的调整，而是转变规划理念、调整规划思路的内在要求。与企业结构、产业结构相比，空间结构、空间布局对一个市县的影响更宏观、更长远，是政府更好发挥规划调控作用的重要领域。因此，在规划思路、规划框架上都要体现这种特点和要求，把总体发展战略和各领域发展任务与空间布局、空间管控相结合，改变将时序与空间、发展与布局相互割裂的状况。
“经济社会发展规划本质上是发展性质的规划，侧重时间序列下的各类预期性指标，这些指标是可以计算和预测的。”中国国土资源经济研究院规划所研究员郝庆对21世纪经济报道分析，但是空间规划不同，它是强制性的管控规划，不仅仅是空间规模、结构、区位、布局等，还涉及到空间的权属这一复杂问题，因此其编制难度要更大。
发改委还要求，为进一步增强市县经济社会发展总体规划的战略性和前瞻性，要合理调整规划目标、规划任务的期限，既要以“十三五”时期为主，衔接2020年全面建成小康社会各项目标，又要考虑更长时期的远景发展，做到远近结合。
对此，中科院南京地理与湖泊研究所研究员、区域发展与规划研究中心主任陈雯对21世纪经济报道解释，所谓规划目标和任务的远近结合，“近”主要是指实现五年规划预期性目标的各类任务和项目，而“远”则主要指体现基于主体功能区战略的城镇、农业和生态三类大的空间格局的划分。
划分城镇、农业、生态三类空间
《指导意见》提出了改革创新市县经济社会发展规划的八项具体措施：一要合理确定规划目标，既要体现政府职能转变的要求，更要体现不同主体功能定位和与相关规划衔接协调的需要；二要优化空间结构，要科学谋划总体布局，合理确定城镇、农业、生态三类空间比例，构建空间开发格局；三要引导产业发展方向和布局，加强产业发展方向的引导，强化产业布局的引导和约束；四要积极稳妥推进新型城镇化，明确城镇化发展方向，优化空间组织模式等；五要促进公共服务资源的均衡配置，要按人口流动趋势，合理配置资源，充分发挥中心辐射功能；六要增强交通等基础设施支撑引导能力；七要强化生态环境保护；八要完善空间调控政策。
其中，在规划目标这项改革措施中，发改委要求各个市县要体现不同主体功能定位的要求。优化开发区域要淡化增长速度、规模总量等方面的指标；重点开发区域要体现新型工业化城镇化的要求；重点生态功能区和农产品主产区要突出增强生态服务功能和农产品供给能力等方面的指标。增加城镇化、空间开发强度、耕地保有量、生态红线等空间管控方面的指标，为相关规划、配套政策的制定提供依据。
同时，在优化空间结构这项改革措施中，《指导意见》提出要按照主体功能区战略的要求，在国土空间分析评价基础上，以行政边界和自然边界相结合，将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间，通过三类空间的合理布局，形成统领市县发展全局的规划蓝图、布局总图。
发改委要求各地合理确定三类空间比例。要按照区域资源环境承载能力和未来发展方向，根据不同主体功能定位要求，合理确定三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比，要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减；农业空间占比，在农产品主产区的市县应高于50%；生态空间占比，在重点生态功能区的市县应高于50%。
《指导意见》提出要针对三类空间的功能定位和发展方向，细化财政、投资、产业、土地、农业、环境等政策，加强对市县域空间的管控能力。
发改委期望，以城镇、农业、生态三类空间作为规划衔接的平台，为相关规划的编制提供依据和接口。其他相关空间规划的管制分区和边界划定，如城市增长边界、永久基本农田和生态保护三条红线，可在三类空间布局的框架下进一步细化，形成更具体的空间管制分区。通过三类空间和细化的管制分区，形成综合与专项相结合的空间管控体系。
“这体现了发改委推进"多规合一"的改革思路。”陈雯介绍，在这种改革方案下，并没有打破之前各个部门的业务分工，只是提供了一个"多规合一"的衔接平台。
中国城市科学研究会秘书长李迅认为，无论由哪个部门领衔牵头，最重要的是部门间形成共识，推进各个专项规划内容的衔接，减少重叠和冲突，形成一个各部门、多层次的合理的规划体系。
作者：王尔德
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