2014年12月17日晚，投资经理曾孔发现，一份2014年乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券（简称“14乌国投”）的发行公告，挂在中国债券信息网上。该公告称，由于簿记工作结束后，出现影响本期债券簿记建档结果的重大事项，决定中止本期债券发行。
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6天前，由江苏省常州天宁建设发展有限公司（简称“天宁建设”）发行的“14天宁债”，也在发行过程中，因天宁区财政局的一纸更正函，明确“该项债券不属于政府性债务，政府不承担偿还责任”。而遭机构撤场，延期发行。
一周之内，两次震动，多家券商自营、研究部门纷纷在报告中写道，这是继引起股市大跌的中证登新政以来，证券市场的又一起“黑天鹅事件”，尽管城投债爆发系统性违约风险仍然属于“小概率事件”，但城投债面临多重利空，有“调整压力”。
“‘14天宁债’开了个头，完全有可能出现模仿效应。”财政部财政科学研究所金融研究室主任、研究员赵全厚告诉经济观察报记者，城投债实际上的刚性兑付不像以前那么大了，市场机构要提高自身警觉性，要为投资标的被政府“剔除”出地方债务承担风险。
赵全厚说，无论是今年修改后的《预算法》，还是国务院43号文，本轮债务新政都明确了“法无授权不可为”的原则，即除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。“是时候重树法律威信了。”赵全厚说。
城投债“变脸”
在广东一家证券公司固定收益部任职的曾孔记得，“14天宁债”原定在12日下午2-4点进行簿记。然而，11日中午，一份更正函就挂在天宁区财政局网上，宣布天宁区财政局此前发布的声明作废。正是这份声明，将“14天宁债”纳入政府债务。
“14天宁债”募集说明书显示，该债券的发行期限为2014 年12 月15-19 日，簿记建档日为2014 年12 月12 日。曾孔解释说，“14天宁债”还没发行成功，天宁区财政局就公开把它“剔除”出政府债务。对此，主承销商国信证券联系人齐莉莉表示：“公司有要求，不能发表意见。”“主承销商还算有良心，主动向机构投资人披露了更正函。”曾孔说。更正函发布的次日午间，天宁建设发布公告称，“由于近期债券市场波动较大，为合理降低发行利率，控制公司融资成本”，决定延期发行债券。曾孔笑说，没了“纳入政府债务”的保证，就算不延期，“14天宁债”也很可能因申购不足而发行失败。“相比之下，‘14乌国投’就更过分。”曾孔悻悻地说，他所在的券商作为“14乌国投”其中一个买方参与竞标，出价是6.8%（预期收益率），结果中标价是6.75%，“我们差点就中招了”。
很快，他们看到了乌鲁木齐市财政局的声明，宣布撤销将“14乌国投”纳入政府专项债务。这意味着，信达证券承销的10亿元公司债券将无法录入政府债务系统，更无法被甄别为政府专项债务。
曾孔和他的投资界同行都没想到，这份声明印发于2014年12月11日，但直到12月15日才向投资人公布。“这明显是故意的。”曾孔和北京、上海等2名分析师认为。围绕此事，记者未能拨通该债券主承销商信达证券联系人的电话。
曾孔说，事情一出来，绝大多数中标机构都拒绝缴款，如果“14乌国投”不中止发行，信达证券就要自己买断了，“信达证券不想兜底，就汇集机构意见，向监管层报告，争取取消簿记”。3天后，“14乌国投”被中止发行。“失信”，成为多家券商投资、分析人士对两起事件的共同关键词。在万联证券固定收益总部研究员王淦看来，这两起“失信”事件正在消耗地方政府的公信力。
财政局自否决策
19日中午，坐在记者对面的天宁区财政局长陈中群还没从风波中走出来。每次听完记者的疑问，他都要沉思三五秒，再字斟句酌地把一句话断成好几截。他不愿再去重温“14天宁债”出现“变脸”的始末和缘由。
多家机构投资人均表示知晓“14天宁债”的“政府背景”。恰如该债券的募集说明书显示，发行人成立于2008 年12 月，是常州市人民政府出资设立的国有独资公司，法定代表人为“陈中群”。陈中群向记者承认，该法定代表人即为本人。
“对我们金融机构来讲，有了这层关系，我们更放心放款——平台公司更不会垮掉了。”苏南某地信托公司高级经理尚留全透露，一般而言，地方平台公司的负责人，由地方政府的财政、建设、交通、国土、招商等部门负责人兼任。
然而，一个耐人寻味的现象终究发生了。在将“14天宁债”“剔除”出政府债务的“更正函”中，发文机关为天宁区财政局，而收文机关为天宁建设，这意味着，财政局长陈中群签发的文件，被发到了天宁建设董事长陈中群自己手里。
尚留全认为，天宁区财政局发出“更正函”，主要是因为违反了国务院“融资平台公司不得新增政府债务”的新规，没法把数据登录在地方债务系统，发行人、主承销商为履行信息披露义务，只能把“更正函”放到台面上。
“这两起事件是从上到下、有意为之的结果，否则地方政府不会这么前后不一。”赵全厚分析说，过去国家屡屡发文，但部分地方政府还在或明或暗地兜底，现在要下决心扭转这种局面，让债务新政获得全社会认可。
早在2010年，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》并要求，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府“不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”。
“这是早就不允许的了。”但尚留全透露，“纳入政府债务的红头文件拿到了，发行方和机构投资者从不公开披露，这是个行业惯例。”
之所以出现“顶风发文”，曾孔认为，前阵子城投债很火，大家都在抢。现在多重利空，市场处在调整期，再加上清理甄别政府存量债务的时间窗口临近，主承销商觉得，如果有了政府保证，能纳入政府一般预算或专项债务，新债会比较好发行一些。为了缓解投资者的担忧，主承销商往往去财政局“沟通”，或敦促发行人去争取这份红头文件。
地方报债逻辑
曾孔所说的“多重利空”，就包括国务院10月份印发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（简称“43号文”）。
这份文件重申了“融资平台公司不得新增政府债务”。而财政部随后发文要求，对于截至2014年12月31日尚未清偿完毕的政府存量债务，地方各级财政部门需汇总本地区清理甄别结果，并由省级财政部门于2015年1月5日前上报财政部，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。
作为证券公司的投资经理，曾孔所在机构持有几十个亿的城投债，他隔三差五就要打电话问主承销商，询问某一款城投债有没有往上报，上报后被纳入政府债务有几成可能。
招商证券研发中心的一份投资策略电话会议纪要对此认为，按照43 号文规定和2013 年审计结果，可以推测，“目前存量城投债中不超过30%可能被纳入”。“本来报上去的数就少了，被上面批下来的数肯定更少。”在苏南某地开发区国开行工作的厉军说，1月5日后无法纳入政府债务的部分债务，平台公司该还的还是要还，但可能另选借新还旧、财政扶持、剥离不良资产等方式。
一方面是地方政府获准“兜底”的额度有限，另一方面是存量债务存在被低估的可能。曾经手苏南地区多份政府信托产品的尚留全告诉记者，随着清理甄别截止日期临近，各地的心态不一样：有的地方想的是往大里去报，拼命把存量政府债务的盘子做大，一直找银行、信托等机构批钱，确保明后年盘子够用；有的地方想的是往小里去报，担心上面觉得负债太大问责下来，把一年期的城投债全部砍掉，把政府存量债务的盘子做小。
陈中群认为，地方政府发债是一个系统工程，需要一级一级向上报批，纳入公共预算，还要地方人大批准。从1月5日截止日期，到政府债券发行完毕，有一个时间段。他建议，在地方政府债券发行之前，上级部门出台过渡性的操作办法，比如由银监部门协调银行，为初步认定为“一般债务”和“公共债务”部分提供转贷资金，否则“部分城投债可能出现逾期还款的情况”。
陈中群仍向记者表示，下一步，一方面民生工程肯定要积极实施、加快推进，多渠道地整合社会资源，筹集财政资金。另一方面，肯定要严格按照国务院43号文和预算改革的相关的要求，控制债务，量力而行。
曾孔则表示“城投债只是一个过渡时期的特殊产物，它的历史使命即将完成。”
（应采访对象要求，曾孔、尚留全、厉军系化名）
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