文/中融信托创新研发部
近日，国务院、财政部、发改委连续出台推广和运用PPP的文件。事实上，PPP于我国并非新生事物，早在上世纪80年代，以BOT为代表的PPP模式即被引入国内。我国上一波PPP热潮始于申奥成功后的奥运场馆建设，其间北京地铁四号线和国家体育场“鸟巢”是PPP运作的两个经典案例，为当前我们开展PPP提供了宝贵经验。
北京地铁四号线是公认为成功的PPP项目，政府节约了投资，公众享受到舒适的服务，社会资本也获得稳定的回报。北京地铁四号线的成功主要有以下几个因素。首先，四号线是北京一条骨干地铁线路，穿越丰台、西城、海淀三个人口密集的行政区，有稳定的客流支撑。其次，社会资本参与PPP运作的仅为占总投资30%的可经营性的部分，而其余70%（主要是征地和土建部分）因公益性属性强而由政府出资建设。第三，公私双方制定了具体、可执行的风险收益平衡机制，包括票价调整机制、客流风险分担机制、以及极端风险导致特许权终止的安排等等，真正体现了PPP的长期合作伙伴关系。
相比四号线，“鸟巢”项目则略有遗憾。“鸟巢”是国内最早采用PPP模式投资的偏公益类的项目，前期成功地解决了项目建设资金不足问题。但是“鸟巢”作为奥运主场馆，后期运营面临项目公益性与商业化的矛盾。一方面，“鸟巢”在设计上偏公益，对商业运营设施设计考虑不足，影响了后续商业运营。另一方面，“鸟巢”的广告、冠名权等无形资产开发受限后，社会资本没有得到合理的补偿。由于运营效果不如预期，北京市政府在对社会资本进行补偿后，于2009年收回了项目特许经营权。
从以上两个案例可以看出，项目具有稳定的现金流是开展PPP的基础，而全面识别风险，在此基础上建立具体的、可操作的风险分担机制，则是PPP项目运行成功的关键。
目前，新一轮PPP热潮已经开启，PPP法治环境正大幅改善，信托公司应当抓住机遇积极尝试。对于信托公司来说，开展PPP业务首先需要明确的是，PPP不是传统政信业务的替代。43号文明确规定，在PPP项目中，“政府……不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”，这意味着政府彻底退出PPP项目的信用担保。因此，传统政信项目以担保为重的操作模式将不再适用，而项目自身现金流、以及项目公司运营能力才是需要关注的重点。
同时，信托公司也应当认识到，即使无政府信用嵌入，PPP项目仍是比较安全的投资。PPP项目关系民生，政府一般设立保障机制，避免社会投资人因承担过高的运营风险造成项目公司倒闭，从而影响公共服务提供。如在北京地铁四号线项目中，北京市政府以约定的预测客流量和人均票价收入为基准，通过票价补贴和浮动租金调节机制保证PPP项目公司获得合理回报。43号文也明确指出“将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理”。因此，在建立适当的风险分担机制基础上，社会资本的合理收益是有保障的。
借鉴过去案例经验，信托公司应当选择有稳定现金流的项目参与PPP尝试，参与模式可以有以下几种。一是真实投资于PPP项目公司，通过项目分红收回投资。这种模式对信托公司全面识别风险能力以及与就风险分担机制与政府谈判能力的要求最高。且由于PPP项目期限长而收益较低的特征，信托公司可能需要撮合保险、银行等长期低成本资金开展业务。二是给私方配资，信托公司与其他社会资本作为联合体共同股权投资项目公司，在约定时间由其他社会资本回购股权退出，这种模式下信托公司需要全面评估回购方的履约能力。三是为PPP项目公司提供融资，由于政府不再为项目公司还款提供担保，因此需要全面考察项目现金流情况，注意项目期限和还款安排与现金流相匹配。此外，PPP项目具有稳定现金流的特征，还适合设计成资产证券化产品，通过恰当的结构化设计满足不同风险偏好投资者的需求。
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