党国英：如何坚持耕地保护底线

　　中国社科院农村所 党国英

　　土地要素市场化改革何惧之有？有些所谓难题是学者想象出来吓唬政府官员的，还有的难题是利益纠葛的盖头。截止现在，土地制度改革领域还是对十七届三中全会提出的某些改革目标做一些推进和规范，实质性的重大改革还未见眉目。

　　官方提出的土地制度改革要坚守的“三个底线”与改革要求如何统一来？人们关心这个问题。这种统一的可能性当然是存在的，但一定不能糊里糊涂把应做的改革给扼杀掉。

　　一、关于坚持集体经济制度的底线 

　　如果有正确理解，这个底线不应该会妨碍深化改革。今后需要做强农民的土地财产权，仅保留集体所有制的法统地位。把农民的耕地承包权与集体建设用地使用权固化为适应市场经济要求的经济实权，让这种权利成为不可剥夺的最高权利，使其等价于市场化国家一个农场主的土地权利，惟其如此，改革才有空间。在实践中，最终要使农民只记得自己实际占有、支配的那一份土地或资产，不忘记国家的土地用途管理政策，而其他规定可以忘记。

　　也许再过十几、二十年，我们的所有权理论有一个根本性的变化。集体所有制在法理上是一种“社区共同共有产权”，仅适合非经营性的公用资源的利用。在农村，涉及道路、学校等公用设施，都可实行集体所有制。其他可资商业利用的经营性资源，可以实行社会主义多元所有制度。

　　二、关于坚守农民利益不受伤害底线

　　这个底线更不应该妨碍农村改革。给农民的自由越多，农民权益越有保障。只要农民的经济活动不引起公共性问题，政府就不必干预。农民富裕的根本路径，是传统小农转化为职业农民，这就需要土地适当集中。土地承包权交易市场的建立，一定会降低土地流转价格，降低地租率，有利于形成职业农民阶层。地价降低，万一有进城农民返回乡村，难度也会降低。

　　家庭农场为主的农业经营组织体系建立不起来，中国农业没有希望。依靠租地流转实现适度规模经营，地租成本太高，也不利于土地资源优化。因此，土地承包权也必须交易。只要这种交易循序渐进、严格规范，与城市化的速度相匹配，就不会出现人们担心的种种问题。

　　在土地制度上，城市居民的利益也不应受伤害，可现实却使他们受伤很严重。我国城市建成区中，居民住宅建设用地的比例太低，他们不得不住高层住宅，且价格高昂。这种居住方式不仅有害于居民身心健康，还形成“消费抑制”，严重伤害国民经济稳定持续发展。

　　三、关于耕地总量不减少底线

　　农地保护根本不影响城市化，而农地越多，农业成本降低的空间越大，所以，保护耕地的政策不错。但现行政府土地规划管理体制并不利于保护耕地，因此需要体制改革。划定农业保护区，有利于克服基本农田分割细碎、易被蚕食的弊端。农业保护区以外的土地应该放归地方政府管理。管住几个参数，不至于发生“城市铺摊子”、“土地城市化”趋势加重的问题。

　　农业保护区制度建立起来后，国家的农业投资可以更有效，农业竞争力得以提高，农产品价格会相对降低，老百姓的食品价格也会降低。食品价格降低，也有利于解除“消费抑制”，让老百姓敢于消费，这对国民经济今后二、三十年保持快速增长有重大意义。

　　把农业保护区以外的土地交给地方政府规划管理，中央政府只控制开发强度、经济密度、公共设施占地比重和森林覆盖率等基本参数，就将限制大城市发展、给小城市发展留下空间，这对建设美丽中国的意义也十分重大。