土地管理法修正案草案终止审议 最快2017年底启动

　　1月15-16日召开的全国国土资源工作会议部署了2015年国土重点工作，包括：要慎重稳妥推进农村土地制度改革等；科学立法严格执法，加快法治国土建设等。

　　分析认为，虽然国土部2015年工作重点的内容未直接涉及土地管理法的修改，但是多项工作实则为土地管理法的修改做铺垫。

　　十八届三中全会《决定》中对我国土地改革提出的新要求，包括“建立城乡统一的建设用地市场”、“扩大国有土地有偿使用范围”、“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”、“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”、“保障农民公平分享土地增值收益”等。

　　国土系统一位官员向南都记者透露，根据十八届三中全会、四中全会的精神，新一轮的土地管理法修改范围将涉及第二章土地权利制度；第三章、第五章土地市场制度；以及备受关注的第五章第4 7条征地制度等内容。

　　2012年12月底首次提交全国人大常委会审议但未获通过的土地管理法修正案草案，在接下来的两年中，虽被列入全国人大常委会立法规划，但未再次提请审议。相关专家表示，按照立法法规定，该草案已终止审议，这意味着土地管理法将重新进行修订。

　　在十八届三中、四中全会提出新的改革任务背景下，国土系统一位官员向南都记者表示，启动新一轮的土地管理法修订程序需在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等新改革任务试点工作完成后才会启动。

　　近日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。根据中央印发的有关意见，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作2017年底完成。

　　2017年底，农村土地各项改革试点完成后，土地管理法或将进行大修。

　　修正案草案首次提交审议未获通过

　　我国现行土地管理法于1986年第六届全国人大常委会第六次会议通过并颁布，至今经过了三次修订。

　　1988年的首次修订删除了“禁止出租土地”的内容，并增加“国有土地和集体所有土地的土地使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容；1998年第二次修订针对土地管理方式和土地利用方式进行变革，是土地管理思想的转变，并没有针对个别条款进行修改；2004年第三次修订将土地管理法第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，将其他条款中的“征用”修改为“征收”。

　　清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明对南都记者指出，随着农民进城以及城市发展对土地的需求不断增强，原有的土地管理法已经跟不上发展的步伐，必须修改土地管理法。这一观点在业内已取得共识，认为实现农村土地改革，前提是修改土地管理法。所以，继2004年修订后，土地管理法在2009、2010、2012年连续三年进入当年人大立法的修改计划中，但均无结果。

　　2012年12月底，土地管理法修正案草案首次提交第十一届全国人大常委会第三十次会议审议。

　　此前，农业部、住建部、国土部等部门均参与了这次土地管理法的修订工作，牵头修订工作的国土部曾多次举行相关讨论会，并形成了多个版本的修正案草案。曾参与国土部讨论会的蔡继明告诉南都记者，他所看到的提交国务院法制办的修正案草案涉及的修改内容比较多，包括征地制度、征地范围等，“几乎各章都有修订，有文字上的修改，章节顺序的调整”。

　　但是最后提交全国人大常委会审议的版本却仅对第47条做了修改，原来的规定是按被征收土地的原有用途给予补偿，补偿上限是不超过土地被征收前3年平均产值的30倍，修改后的草案明确了集体土地征收将按照公平补偿原则，草案授权国务院制定具体的补偿安置办法。

　　该草案核心是集中对土地征收补偿进行修改，当时在人大审议时引起各方争议，未获通过。

　　两年未再次提请审议，草案终止审议

　　2013年3月8日，时任全国人大常委会委员长吴邦国在第十二届全国人大一次会议上表示，将继续审议土地管理法修正案草案。

　　记者注意到，该草案2013年、2014年均被列入全国人大常委会立法规划，“根据情况，适时安排审议”。但是这两年的全国人大历次常委会会议议程显示，土地管理法修正案草案未再次提请审议。其间，多次全国人大常委会会议开始前，均有媒体报道“土地管理法修正案草案未被纳入本次会议审议范围”。

　　我国立法法第39条规定，列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。

　　相关专家表示，根据立法法的规定，2012年12月底首次审议未获通过的土地管理法修正案草案已终止审议。

　　法律案终止审议早有先例

　　据了解，土地管理法修正案草案终止审议并非首例。

　　1997年12月八届全国人大常委会第二十九次会议初步审议了《中华人民共和国高新技术产业开发区法(草案)》。1999年6月，九届全国人大常委会第十次会议对草案进行了第二次审议。此后由于各方面对草案的意见分歧较大，一直未能提出对草案的修改方案。三年后的2002年8月16日，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定终止审议。

　　此外，2000年10月九届全国人大常委会第十八次会议初步审议了最高人民法院提请审议的《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案发往中央有关部门、各地方人大以及有关法律教学研究机构征求意见。由于常委委员和各方面对草案的意见分歧较大，有些问题涉及对法院组织法等法律的修改，需要总结实践情况进行研究。因此，一直未能进一步审议。

　　2002年12月17日，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议向第九届全国人民代表大会常务委员会报告，决定终止审议上述草案。

　　新一轮修法最快2017年底启动

　　终止审议意味着土地管理法需要重新修法。蔡继明对记者指出，此前的土地管理法修正案草案主要是聚焦土地征收补偿，修改内容比较单一。但是随着十八届三中、四中全会的召开，中央对土地改革提出了新的要求，在此背景下，新一轮土地管理法修改将涉及更广泛的内容，且不可能快速重新启动修法程序。多位研究土地管理法修改的专家也对记者表达了同样的观点，“上一次的修改就是步伐太快了，各个部门对问题没有达成共识，土地管理法的修订还是需要中央作出顶层设计和部署，不能进行得太快。”郑州大学土地管理法研究专家沈开举对南都

　　国土资源部政策法规司相关人员曾透露，新一轮的土地管理法修订将根据十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的精神来重修，并且将进行“大修”。

　　近日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，这标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段。

　　蔡继明对记者表示，新一轮 修 法时间至少要等到中央新提出的土地改革要求的试点完成后，前述国土系统官员也对记者表达了同样的观点。该名国土系统官员还表示，改革试点的经验总结将在2017年底前完成。这就意味着新一轮的土地管理法修订程序最快也要等到2017年年底才会启动。

　　土地管理法修改聚焦三大问题

　　1 土地权利制度：农村宅基地抵押、审批等问题

　　现行土地管理法第二章第八条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地，也属于集体所有。”

　　2013年11月，党的十八届三中全会《决定》明确提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”

　　农业部产业政策与法规司司长张红宇对此曾公开表示，当前的《土地管理法》的表述和三中全会决定提出的这一改革目标有所矛盾，比如按照现行的《土地管理法》，宅基地使用权和承包经营权都是不可以抵押的。

　　针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题，国土资源部部长、国家土地总督察姜大明表示，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式；对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地；改革宅基地审批制度，发挥村民自治组织的民主管理作用。

　　2 土地市场制度：集体经营性建设用地入市问题

　　十八届三中全会《决定》要求，要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

　　蔡继明表示，之所以强调农村集体土地入市，且与国有土地同权同价，就是表明政府要明确公共利益的征地范围，对于非公共利益的用地，就按照市场规则交易，让广大的农民能平等参与工业现代化进程，公平分享工业现代化、城市化带来的成果。

　　目前，我国农村集体经营性建设用地还存在权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题。

　　姜大明强调，针对上述问题，在试点工作中要建立农村集体经营性建设用地入市制度。完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径；建立健全市场交易规则和服务监管制度。

　　3 土地征地制度：征地范围、程序以及保障等问题

　　现行土地管理法第五章第4 7条规定：征收土地，按照被征收土地的原用途给予补偿。20 12年土地管理法修正案草案由于修改内容只涉及征地补偿，没有获得通过。

　　蔡继明对记者表示，随着城市面积不断扩大，扩大的城市面积均来自对农村集体所有土地的征收，也由此产生了强制征收、暴力征收和对抗征收等一系列社会问题。因此，征地制度的修改迫在眉睫，征地制度的修改也将是新一轮土地管理法修改的核心内容之一。

　　姜大明表示，在2017年之前的试点工作中，要完善土地征收制度。针对征地范围过大、程序不够规范、被征地农民保障机制不完善等问题，要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围；规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

　　1986年6月25日

　　第六届全国人大常委会第十六次会议通过现行土地管理法

　　1988年12月29日

　　第七届全国人大常委会第五次会议对土地管理法进行第一次修正

　　1998年8月29日

　　第九届全国人大常委会第四次会议对土地管理法进行修订

　　2004年8月28日

　　第十届全国人大常委会第十一次会议对土地管理法进行第二次修正

　　2012年12月底

　　土地管理法修正案草案首次提交第十一届全国人大常委会第三十次会议审议，其后两年该草案未再次提请审议

　　2015年1月

　　新华社报道称，中办和国办联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，标志着我国农村土地制度的改革即将进入到试点阶段

　　2017年年底

　　农村土地各项改革试点完成后，土地管理法或将进行大修

　　本版

　　南都记者 蒋伊晋 葛倩