近日，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发[2015] 2号）（后简称《决定》），社会各界千呼万唤、期盼已久的养老保险“双轨制”改革终于露脸了。基于传统机关事业单位退休保障制度的弊病，《决定》提出了“统账结合”的制度模式和具体的制度设计。改革回应了民意，对于增强我国养老保险制度的公平性与统一性具有重要意义。
“双轨制”改革的方案和任务已经基本明确，但最终效果如何，还有待于实践检验，而且需要随着经济社会发展环境的变革而不断调整和完善，还有若干问题需要进一步明确和解决的问题，比如个人账户基金保值增值问题、转轨成本的核算与分解、政府财政责任的明确、职业年金制度的细化、管理服务的优化，待遇差距的缩小，等等。如果把这些问题串联起来，那就是“钱”的问题，即“筹钱、管钱、发钱”，妥善解决好“钱”的问题成为未来“双轨制”改革实施的线索。
“钱”是改革中最直接、最现实、最敏感的问题，涉及到“钱”的筹集与分配问题，涉及不同群体的利益分配问题。说得严重一点，能否解决好“钱”的问题，直接关系到改革的成败。
我国机关、事业单位及其编制内的工作人员有近4000万，如此大的规模，无论是在近期还是远期，都会形成较大的支出压力。
从城镇职工基本养老保险的运行状况来看，一些地方已经收不抵支，需要财政补贴，《中国养老金发展报告2014》显示，2013年各个省份城镇职工基本养老保险基金档期结余率中，老工业基地黑龙江为-4.78%，即严重收不抵支，当期结余为-40.43亿元。
老年抚养比随之迅速提高，养老压力将日益加大。与之相应的是，随着养老保险制度覆盖面的不断扩大和老龄化速度的加快，养老保险的资金需求将迅速增长。因此，未来政府如何满足包括机关事业单位人员在内的全体国民的养老问题，资金需求是一个巨大的挑战。
根据《决定》的方案设计，意味着政府财政不但要给“老人”发“钱”，还要替“中人”、“新人”缴费，而且还要给“中人”、“新人”提“薪”，更进一步增加了政府财政负担，不能不说这是一个挑战。
那么，究竟该如何筹“钱”呢？针对城镇职工基本养老保险制度改革中转轨成本不明确问题，应该准确核算机关事业单位养老保险制度改革的转轨成本。机关事业单位人员的养老保险虽然以政府责任为主，但不要过度依赖于财政支出，应该采取多元化的筹资方式，拓展筹资渠道，比如可以通过财政预算、国有企业利润转移、专项彩票收益、发行认可债券等多渠道加以解决。未来还可以专门开辟社会保障税这一税种。
“筹钱”还涉及个人责任问题，坚持政府为主、责任共担是本次改革的重要原则。这里的个人责任，应该基于总报酬的框架，构建机关事业单位人员工资、福利、保险三位一体的报酬体系，薪酬与福利制度改革。在现有的机关事业单位养老保险制度设计中，实际上已经隐含了提高机关事业单位人员工资的意蕴，否则，机关事业单位人员的实际报酬水平将降低，制度改革将遇到较大的阻力，难以实现改革的目标。
关于“筹钱”的另外一个问题就是，需要平衡考虑中央政府和地方政府的责任。由于特殊的政治体制，在我国，没有“中央公务员”和“地方公务员”的划分，但是，改革中“中央国家机关所属京外单位的基本养老保险实行属地化管理”，在未来的改革实施中需要合理划分中央和地方政府的责任。而且需要平衡不同经济发展水平的地方财政实力差异。
从“管钱”的角度来看，政府不但要“筹钱”，而且把“钱”管好，让“钱”生“钱”，而不是越来越缩水。在现实中，我国3万多亿元的社会保险基金保值增值情况不理想，使一些民众产生对养老保险制度的信任危机，因此，如何加强养老保险基金，尤其是个人账户基金的管理与投资尤其重要。需要以机关事业单位养老保险制度改革为契机，建立科学的基金管理与投资体制，遵循独立性、专业化、市场化原则，实现基金的科学管理与运营。
《决定》明确提出机关事业单位应当为其工作人员建立职业年金，单位按8%缴费，个人按4%缴费。公职人员职业年金制度的建立，将推动企业年金制度和其它年金制度的发展，并将逐步积累巨额的养老保险基金，对于基金管理、投资的压力是不言而喻的。
关于“管钱”的另外一个问题是，“统账结合”模式虽然与我国养老保险的主体模式相吻合，但需要防范“统账混合”与“空账”风险，切实维护个人账户权益。应该吸取城镇职工基本养老保险的教训，真正做到“统”、“账”分开，并加强个人账户的管理与投资。
“管钱”实际是整个制度的中间环节，既影响到“筹钱”，也影响到“发钱”。一方面，通过把“钱”管好，可以以“钱”生“钱”，减少“筹钱”的压力；另一方面，“管钱”直接影响到“发钱”的多少。
“发钱”是整个制度的落脚点，所有的一切都是为了这一目标。看似非常简单，实际上相当复杂。影响“发钱”的因素是多方面的，包括“筹钱”、“管钱”，还包括经办服务体系。“发钱”直接影响到养老金待遇，需要结合公平性与激励性相结合的原则，根据不同的制度层次实施不同的计发办法。
这里需要重点考虑的问题是“发钱”的多少，需要综合考虑各类因素。
一是要考虑纵向水平的比较，确保待遇水平真正不降低，处理好机关事业单位“老人”、“中人”和“新人”的关系，实现机关事业单位内部的公平分配。
二是要考虑横向水平的比较，即不同职业人群之间的待遇水平。尽管制度改革的直接目标不是降低机关事业单位人员的养老金水平，但是，缩小不同人群之间的待遇差距，实现横向公平，是整个养老保险制度和收入分配制度的重要目标；在改革中，目前不能降低公职人员的待遇水平，但需要为未来缩小待遇差距留有余地，比如在待遇调整的时候采取差异化办法，逐步降低公职人员养老金增长幅度；当然，不能完全从公职人员身上打主意，还需要通过“提低”的办法，即提高其他人群的待遇水平来实现。
三是要考虑经济和财政承受能力。目前我国社会保险的费率水平已经居于世界较高水平，而改革后的机关事业单位养老保险缴费率已经达到40%，再加上其它社会保险缴费，社会保险的整体费率负担较重，不符合降低社会保险降低费率的趋势，也容易给经济发展带来负担，影响国家竞争力，因此，机关事业单位养老保险的费率设计还有进一步改进的空间。
真正解决好“钱”的问题，决非易事，甚至是牵一发而动全身，需要进一步从制度模式、制度设计、管理体制、投资体制等方面加强改革，需要综合考虑收入分配制度、公职人员薪酬福利制度、资本市场等因素。改革顺利与否、效果如何，我们拭目以待。
龙玉其：博士、首都师范大学管理学院劳动与社会保障专业讲师、硕士生导师
文章来源：财经网
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