从古雷PX爆燃事故看中国式邻避困局：政企关系扭曲

　　古雷PX爆燃事故背后的“中国式邻避困局”

　　政企关系扭曲，解铃还须系铃人

　　邻避运动在中国有无限扩大化的趋势，直至成为任何大型建设项目都难以逾越的鸿沟。困局根源在于过去数十年积累的扭曲的政府和企业关系。

　　在全国爆发的多起环境群体事件中，政府代替企业出面做“灭火”工作，当然也为项目被叫停或取消的责任作了背书。

　　2015年4月6日18时56分许，福建漳州古雷港经济开发区腾龙芳烃项目发生漏油起火事故，引发周边罐区三个储油罐爆裂燃烧。继2013年7月30日的闪燃事故之后，此次事故再次将古雷PX项目以一种更加劲爆的方式推入公众视野。

　　这一项目一度被舆论称为中国“最敏感”PX项目。2007年该项目原定落地厦门，旋即引发市民“散步”事件，PX亦由此成为公众敏感词。随后项目迁址漳州。当地苦心经营数载，在随后昆明、成都等地反PX声高涨之际，古雷项目低调推进，一度还因为群众工作有效，而成为全国PX项目的取经之地。

　　1950年代起，西方国家发生了反对垃圾处理厂、变电站等公共设施建设在自家附近的NIMBY（Not In My Back Yard）抗议活动，被我国学者翻译为“邻避运动”。然而，邻避运动在中国却有无限扩大化的趋势，直至成为任何大型建设项目都难以逾越的鸿沟。

　　自2007年厦门“散步”事件起，大连、什邡、彭州等地均爆发了此类活动。反对的对象不仅有垃圾焚烧电站、污水排海管道等环卫公共设施，也有石化、涉核、冶炼等大型建设项目。这些事件被有关学者统称为“中国式邻避困局”。中国式邻避困局对实体经济发展、社会凝聚认同和政府公信力的危害，已毋庸赘述。其发生原因也已经有学者从多个角度进行探讨。笔者认为，困局根源在于过去数十年积累的扭曲的政府和企业关系。

　　政企关系长期扭曲

　　1994年国企改制以前，在很大程度上政企不分家，企业行为就代表政府行为，政府行为亦可以通过企业实施。改制后问题依旧，现实中，不仅政府对企业有按捺不住的“关怀”冲动，企业也有出事了就找“婆婆”顶着的依赖心理。这种习惯性思维直接映射在“中国式邻避困局”中的公众身上，他们在抗议中将政府和企业视为共同体。

　　除了习惯性思维，最近十几年，以追求GDP增长为导向的发展模式被推崇到极致，本来就因为路径依赖而没有理顺的政企关系，也被扭曲到了更加夸张的程度。

　　除了部分环境公共设施，引发抗议的建设项目几乎都是当地招商引资的重头戏。为了招徕企业，地方政府往往在土地出让、财税优惠、拆迁补偿、环保批复、工商执照等环节，清一色地大包大揽，甚至帮企业做好三通一平和厂房建设，美其名曰“筑巢引凤”。拥有强大资源整合能力的央企或投资实力巨大的外企，从来都是各级地方政府奋力争抢的香饽饽，无形之中使企业形成了“皇帝女儿不愁嫁”的傲娇、高冷姿态。

　　结果如何呢？首先，当然是企业在政府的诚意感召下前来投资。没有出问题时，大家各取所需，皆大欢喜。在2007年厦门PX抗议之前，各级地方政府和投资企业度过了很长的一段黄金岁月。其次，许多本该企业做的事情，都当包袱甩给了政府。在许多项目的选址和建设过程中，本来应该由企业出面做好利益协调、补偿和公众沟通工作，但由于追求GDP的冲动，害怕失去项目或者害怕给外界一种投资环境不佳的印象，政府不得不出面去代劳。再次，项目建成后，政府本该严加监管，但依然因为扭曲的关系而放松甚至放任。最后，随着抗议爆发，公众将矛头直指政府部门，令政府尊严、公信力和执政能力一落千丈，企业却躲在政府身后默不作声。

　　在全国爆发的多起环境群体事件中，政府代替企业出面做“灭火”工作，当然也为项目被叫停或取消的责任作了背书。比如，在广东江门核燃料项目和四川什邡钼铜项目抗议事件中，当公众对项目心存疑虑，夸大其污染危害性时，没有一个企业主动出来承担解释的责任，而是坐看政府百口莫辩。再如，刚刚出事的PX项目，不管是在厦门还是在漳州，始终未见当事企业站出来说话。4月7日的漳州新闻发布会上，出面做情况说明的都是政府官员，也未见企业的踪影。

　　落寞的“我们”和“他们”

　　扭曲的政企关系不可避免地投射到了公众与二者的关系之上。在长期的政企关系扭曲背景下，政府在公众心里逐渐被推向了公众的对立面。这也是为什么在多起环境群体事件中，我们一次又一次听到抗议民众发出“那是‘他们’的项目”、"他们’拿了好处一走了之，留下‘我们’饱受污染之害”、“万一爆炸（泄漏）了，谁管‘我们"的声音。“我们”是弱势者、受害者、受剥离者，政府和企业同属于“我们”的对立面“他们”。

　　在最近几年的环境群体事件中，这种标签式的群体认同是如此普遍，以致地方政府都非常郁闷和困惑，企业也觉得很受伤。江门核燃料项目抗议之后，一位当地官员连连叹息：“只能说我们鹤山（江门代管的县级市）没有这个福气。”企业的落寞在于无法接受现实：过去人人争抢的项目，现在居然会遭遇反对。

　　但公众看到的是，那么多的安全和污染事故都是因为政府疏于监管而发生的。投诉无门、搬走无力，积累了太多负面情绪。总之，落寞的“我们”面对政府和企业过去长期的表现，在敏感项目抗议中找到口实—政府绝无可能严格监管，要避免爆炸、泄漏、污染等不良后果唯有阻止其建设。在社交网络强大而且低成本的动员机制下，“我们”获得了几乎无所不能的狂热力量和反对冲动。这种狂热足以摧毁一切美好或丑恶的事物。

　　政企不能捆一起

　　破解中国式邻避困局，要分术与道两个层面。在术的层面，过去已经有了很多的真知灼见，比如严格监管企业，以实际行动重建政府公信力，加强环境教育与项目科普，加大信息公开力度，扩大公众参与范围，构建有效利益协商通道等。以上建议都很好，而且很有必要，亟须一一落实使其成为规定动作。然而，这些都还是基于已有的政企关系框架下进行的危机沟通之术。要从根本上破局，还需上升至道的层面，即发展模式和社会治理的转变，全能型政府和有限政府的角色定位。

　　新一届中央领导集体提出要适应经济新常态，落实包容式发展，创新社会治理形式，严惩权力寻租，简政放权和建设服务型政府的目标。伴随而来的将是，环保严格执法、公职人员廉洁拒腐、社会治理更加多元化、低生态环境成本发展经济时代宣告结束等悉数成为新常态。

　　在此情形下，政府不应再与企业捆在一起，而是要代表公众利益，做好公共服务和宏观调控，尽量避免介入经济微观领域，抑制权力寻租的冲动，重新梳理与企业的关系，改变过去那种为企业诸事代劳的做法。企业作为经济发展的主体，绝对不能像过去那样习惯性地依赖政府，出了事就躲在政府身后。要知道，政府公信力一落千丈，捆绑之下的企业同样受伤。在类似古雷PX项目的落地、生产以及突发事故的处理中，政府不是当事人，只能是监管者，企业才是当事人，责任人，如何处理应由企业出面，政府所要做的就是监督企业符合国家法律法规要求，保证企业所作所为不会伤害公众利益。

　　新常态下，需要尤为重视落实包容式发展、让发展更好地惠及民生。今年及今后一段时间，我们调低了预期经济发展速度，其实在全球范围看，依然是很高的增速，只要真正在发展中更大程度地考虑民生，让民众有机会参与发展过程和享受发展成果，那么民众对社会经济发展的共识就会逐渐凝聚。古雷PX项目在让利于民方面做了许多卓有成效的工作，然而安全事故令其过去所积累的公众信任毁于一旦。信任的重建将是一个漫长而曲折的过程。

　　成长如蜕。个人如此，国家亦如此。我们正处于一个成长的过程，必然伴随着各种痛苦、血泪和牺牲，甚至有诸多的曲折和反复。古往今来，任何一个国家的成长，其代价都不可避免。我们走到这一步，进步的趋势已经无法阻挡。主动适应和调整，总比被迫倒逼要来得代价小一些。化解中国式邻避困局，需要各方正其道、精其术，在漫漫长路中主动作为。

　　（作者为北京大学环境科学与工程学院博士，曾参与多地环境群体事件的调研工作。标题为编辑自拟）