PPP新办法鼓励社会化融资 基本法仍在研究

   被称为 PPP（Public-Private　Partnership，政府和社会资本合作）基本法的“特许经营法”立法接近两年，目前仍未出台。不过，无须经人大审议的部门规范性文件—特许经营管理办法，已经等不及先亮相了。

　　4月21日，国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称“办法”）。该办法划定了特许经营的领域、参与主体、财政补贴和融资机制。特别是允许以预期收益质押贷款、设立产业基金、成立私募基金、发行各种票据债券的形式等拓宽融资渠道。

　　一位曾参与特许经营法立法过程的PPP专家对经济观察报表示，允许预期收益质押贷款为PPP项目的融资创造了条件，意味着项目的债务不会被放进母公司的资产负债表里，“在国企负债率很高的当下，这有利于国企尤其是央企做更多优质项目，而不会受经济下滑的影响”。

　　不过他认为，PPP项目运作需要周期，近期对经济拉动有限，但明后年效果会显现，是经济增长的长效机制。

　　经济观察报了解到，该办法相对于PPP基本法来说仍是过渡性措施，特许经营法的立法工作还将继续推进，对此前征求意见中各方提出的问题，相关部委也正在进一步研究。

　　PPP立法，即基础设施和公用事业特许经营立法，最早由全国人大法工委委托国家发改委牵头制定，主要侧重点是民营资本如何进入基础设施和公用事业领域。

　　在2014年十二届全国人大常委会的立法规划中，PPP立法原被列为第二类项目，即“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。此后，全国人大常委会又将其从第二类项目调为第一类，这意味着立法进程将进一步加快。

　　2014年6月，国家发改委将“特许经营法”的征求意见稿转发到各个相关部委后，财政部对征求意见稿提出了建议，并专门与国家发改委进行沟通。但之后相关部门推动特许经营立法的工作进展缓慢，而且当时负责该项工作的发改委政策法规司的处长离职，特许经营法的立法工作改由国务院法制办来牵头。

　　经济观察报了解到，之所以出台特许经营管理办法，是因为原来的特许经营法立法中，有些问题没有形成一致意见，特别是对于PPP的想法不一致。

　　“这次出台特许经营办法主要为了推PPP，不是为了特许经营。PPP是从所有制讲的，允许社会资本通过PPP模式拥有基础设施和公用事业的股权；特许经营是从行业管理体制上讲的，垄断行业基本上都是特许经营，以前主要是国有资本在进行特许经营，问题并不突出，现在社会资本进入，需要厘清关系，所以开始重视特许经营。”大岳咨询总经理金永祥说。

　　他表示，特许经营法中的很多内容，现在都体现在特许经营管理办法中，之所以先出管理办法，是因为正在全国广泛推开的PPP项目，很多涉及到社会资本进入垄断行业，如果上升到立法层面，时间来不及。

　　据了解，未来“特许经营法”将会由发改委、财政部联合推动立法。

　　实际上，财政部也有一项涉及PPP的立法内容，叫“政府和企业合作法”，目前已经列入财政部近期立法工作计划。

　　一位财税相关人士告诉经济观察报，“政府和企业合作法”主要是规定政府购买服务的适用范围，选择企业的相关条件和程序，各方的权利和义务，以及部门职责分工等，还有一些未来PPP操作流程的管理、监督和其他相关法律的衔接问题。

　　以政府购买服务方式提供财政补贴的PPP项目，是财政部着力需要推进和规范的方面。2014年11月，财政部赴韩国考察PPP后得出的结论是：韩国每年PPP财政支出不超过当年财政收入的2%，中国财政支出13万亿的话，就是2600亿，是很大的规模。

　　北京市资略律师事务所副主任徐向东表示，国务院常委会议通过上述特许经营管理办法，是在明确PPP作为改革和制度创新的手段，目的是增加公共产品和服务供给，“这个定位比较符合当前的实际”。