养老金缺口迫使财政部想办法 国资或划拨社保方案

　　万亿养老金缺口亟须补充给养 国资划拨社保“未知数”

　　本报记者 陈岩鹏 王晓慧 北京报道

　　4月24日同一天，财政部长和人社部发言人同时提到“划拨部分国有资产至社保基金”，而这一表态针对的是填补数万亿之巨的养老金缺口。5月5日，财政部一位不愿具名人士向《华夏时报》记者透露：“高层已达成共识。”

　　至于何时划拨以及划拨多少，目前尚无定论。但据一位业内人士介绍，中央几年前便已要求在2015年确定国资划拨规模，并出台改革方案。清华大学就业与社保研究中心主任杨燕绥接受本报记者采访时称，现行国有资产划拨充实社保基金的比例为10%，也有声音建议将这个比例提高至30%，但最终结果尚在博弈阶段。

　　国资委[微博]一位人士称，在当前经济下行压力大的环境下，中央把稳增长放到了更重要的位置上，而划拨国资补充社保很可能会导致资本市场的剧烈波动，不利于经济的复苏，所以改革方案宁缓勿急。

　　A股似乎摆脱不了国资划拨社保的“魔咒”：2001年6月出台《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，上证指数出现暴跌；2009年6月下发《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，上证指数在当年8月见顶；而国资划拨社保消息再次传出和5月5日A股大跌仍脱不开关系。

　　“国资划拨社保与稳定资本市场有冲突，社保基金不是一个能够稳定资本市场大局的持股机构，他们是以保命钱的保值为主，即使国资给了社保基金，他们还要委托别的公司去运营，这是没有必要的。”中国政法大学资本研究中心主任刘纪鹏[微博]称。

　　“方案早就在做了”

　　风雨欲来。

　　事实上，早在3月22日召开的2015年“中国发展高层论坛”上，财政部部长楼继伟便提出了用“划拨部分国有资产至社保基金”的办法来解决“上一代人造成的养老金缺口要后代人提高养老保险费率来弥补”这一历史难题。

　　一个月后的4月24日，楼继伟再次重申了这一观点：解决养老金缺口问题的公平办法就是划拨部分国有资产，充实社会保障基金，而且已经到了不得不推进的时候。

　　就在楼继伟讲话当天，人社部新闻发言人李忠就国有资产划拨全国社保基金工作进行解读时称，目前国资划拨社保的工作正由财政部牵头，国资委[微博]、人社部、社保基金理事会、证监会[微博]等部门参加，共同推进，相关部门已成立专题工作组，建立了工作机制，正在深入研究论证，在这个基础上抓紧提出总体方案。

　　“方案早就在做了。”5月5日，财政部一位人士对本报记者说，“养老金缺口迫使财政部想办法，尤其是在中国经济‘新常态’下，财政收入增速出现严重下滑，而财政支出特别是社保方面支出却在逐年增加，压力越来越大，所以国资划拨社保基金是个趋势性的问题。”

　　财政部发布的数据显示，2014年我国财政收入140350亿元，比上年增长8.6%，增速比2012、2013年分别回落4.3个和1.6个百分点，跌至1991年以来新低。相对应的一组数据则是：2014年全国社保基金收入39186.46亿元，其中，保险费收入29104.1亿元，财政补贴收入8446.35亿元；支出33669.12亿元，剔除财政补贴因素后收不抵支。

　　“全国社保基金成立初期，资金主要来源包括中央财政拨款、国有股减转持、彩票公益金及投资收益等。随着国企改制接近尾声，国有股减转持这一渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。”李忠说。

　　据上述财政部人士透露，高层在国资划拨社保的问题上已达成共识，至于什么时候划拨以及划拨多少，还需要高层定夺。

　　记者梳理资料发现，2006年，全国社保理事会第二任理事长项怀诚首次呼吁划拨国资充实社保基金，但之后并未有实际动作。一位不愿具名的消息人士向本报记者透露，几年前曾接触过“发改委就国有资产划拨改革的项目任务分解与记录”的相关文件，其中明确表示，2015年先确定国资划拨的规模，然后在这个基础之上出台方案。

　　划拨比例难定

　　那么，究竟该划拨多少呢？杨燕绥表示，现行国资划拨充实社保的比例为10%，也有声音建议将这个比例提高至30%，但最终结果尚在博弈阶段。

　　这似乎只是个美好的愿望。国家相关规定要求，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将部分国有股转由社保基金会持有。

　　“但在实际操作中，有关部门却以政策衔接为由，将范围仅仅圈定在微薄的增量上，以致划拨部分国有资产对社保基金的补充作用较为有限。”上述财政部人士称。

　　官方数据显示，截至2011年末，国有股份累计划拨给全国社保基金理事会的资金仅2119亿元，只占中央和地方持有的全部国企股份净资产的1%，占国有上市股份的1.5%。

　　在多位业内人士看来，政策执行不力，划拨规模和比例无法确定，归根结底还是社保资金缺口难以测量的问题。

　　北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实建议，国家有关部门首先应把养老金缺口算清楚，如总量是多少，需要用多少年来偿还，缺口中多少是可以通过变卖国资来解决等。

　　“国资划拨多少给社保基金，本质上是个以支定收的问题，也就是需要先算清养老金究竟有多少缺口。”中国人民大学公共管理学院前任院长董克用称。

　　据世界银行[微博]测算，中国的养老金缺口约在8万亿至10万亿。但董克用并不认同，他接受本报记者采访时表示，关于养老金的缺口原本就有不同的说法，如今机关事业单位的养老也纳入其中，个中的历史欠账、隐性债务等转制成本的体量很大，单单一个中人以及老人的职业年金如何计算就是个问题。

　　董克用认为，国资划拨方案中最难的就是如何解决老人和中人的问题，新人一开始就建立了职业年金因此不涉及此类问题。至于目前养老金缺口规模，接受本报记者采访的专家均表示，没有人能说清楚。

　　不过，也有部分人士认为，划拨国资给社保与养老金缺口测量并没有严格的先后关系。某大型险企专家崔鹏认为，划拨到社保基金的可以是变现的国资，也可以由社保基金理事会自己通过市场变现，按照之前的规定和操作是国有股权的10%划拨给全国社保基金理事会。

　　值得一提的是，山东在国资划拨社保基金尝试上已走在了全国的前列：将30%省属企业国有资本划转到省社保基金理事会。

　　巨额资产如何运作？

　　楼继伟提出划拨国资补充社保基金的另一个理由则是还债，因为目前养老金存在的缺口是当年国企改制时遗留下来的历史欠账。

　　“1997年以前，因为未缴纳养老金，利润的部分上缴给国家，这部分钱一块作为投资变成国企的资产，一块作为当年支出花掉了。现在应该把因为该原因而形成的资产拿出来，才能降低缴费率。”楼继伟称。

　　在楼继伟看来，划拨部分国资补充社保，就是针对视同上缴而造成的养老保险金的缺口，在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率。“如果没有这个划拨补缺口就没有条件降低费率。”他说。

　　“降低社保费率实际上是应该降低企业和个人养老保险缴费比例，现在还没有涉及到这个问题，这跟划拨国有资产没有必然的关系；另外，即使费率不变，社保资金还是会有缺口的，因为缺口很大一部分是过去老人没有缴费，现在需要解决的是这部分钱从哪里来。”李实称。

　　杨燕绥表示，国资划拨可以解决目前养老金的欠账问题，但关键还是在完善养老金结构；同时，通过征收遗产税、奢侈品消费税等特种税用来补充社保基金，这是欧洲应对老龄化的措施之一，但我国暂时尚未实施。

　　社保基金如何运作如此巨额资产，也是需要着重考虑的问题。刘纪鹏接受采访时反问记者：“应该将上万亿资产交由哪个社保基金运作？据我所知，目前财政部下设一只储备基金，但缺乏科学的考核和监督机制，人事任命也不明确，这只基金的章程、使用情况、财务报表都不为人所知，难道让它来运作吗？”

　　“国资划拨虽然是个解决社保基金问题的方法，但现在划拨这样一笔钱没有必要，因为划拨后需要拼命地去经营，完全可以通过税收的形式来达到目的。”5月5日，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧接受本报记者采访时说，“关键问题是这笔钱用的时候是个什么机制。”

　　崔鹏认为：“一旦上涨划拨比例后，这样一大笔钱交给社保基金理事会管理确有难度；应成立国有资产基金公司进行管理和运营，投资所得收益可以转给社保基金理事会，也就是将国资划拨社保基金进行市场化运营。”

　　刘纪鹏建议，与其给社保基金国有股，不如给社保基金一定的分红收益，由社保基金决定用这部分钱去买股、买债或者存银行，这样有利于对社保基金进行考核，同时也有利于他们合理配置和优化资产的组合。