央企境外资产审计半遮面

　　法治周末记者 陈霄

　　从什么时候起，人们开始关注体量庞大的央企到底在境外拥有多少资产？这些年这些资产的运行情况又是怎样的？

　　答案大概并不是从董大胜说“对中央企业越来越大的境外投资也基本上没有进行过审计”时才开始的，尽管这位审计署原副审计长在今年两会上的这番话，即时引发让舆论关注。

　　或许早在“2004年中航油石油期货交易巨亏5.5亿美元、2010年中铁建沙特项目亏损41亿美元”这类消息传来的时候，人们对央企境外资产的关注就开始了。

　　近日，国资委公布了一批政府采购项目的中标结果，其中即包括3家中标境外国有资产检查项目服务的会计师事务所。这其实并非国资委首次委托独立第三方会计师事务所来审查境外国有资产，但因应当下越来越深入开展的反腐形势，这一消息仍然引起了广泛关注。

　　不过，热切关注央企境外资产运行状况的公众，可能很难了解到具体内容，因为无论从法律上还是从以往的惯例来看，境外国有资产短期内仍不会“掀起它的盖头”来。

　　备受关注的审计

　　4月15日，国资委在官方网站上发布公告，7家会计师事务所中标国有重点大型企业监事会2015年度集中重点检查项目和境外国有资产检查项目服务，中标价格合计达到1139万元。

　　根据国资委此前的招标公告，7家会计师事务所中其实只有3家中的是境外国有资产检查项目包。

　　当然，这并不是国资委首次委托独立的第三方会计师事务所来审查国有企业的境外资产，至少从公开的资料上看，2012年就开始了。此后的2013年和2014年也有过类似审查。

　　不过，法治周末记者注意到，与此前3年不同，国资委这次并没有将分包标的名称列出来，即这次公布的信息无法得知某一家会计师事务所将负责审查哪一家央企的何种项目。

　　2012年，主要审计的是中国石油和中国电建所属沙特阿拉伯建筑施工项目、鞍钢集团和中钢集团所属澳大利亚矿产项目，当时分别委托给毕马威华振会计师事务所和天职国际会计师事务所予以审查。

　　2013年，中国机械工业集团柬埔寨投资、中国铝业秘鲁投资和中国大唐柬埔寨投资也聘请了两家会计师事务所进行审查。

　　2014年，境外国有资产的审查项目增至4个，涉及到国家电网、神华集团和中国能建等央企。

　　根据国资委发布的招标公告，本次招标中的5、6、7号分包是涉及央企海外资产审计服务的。

　　而根据其公布的采购结果公告，这3包分别由致同会计师事务所、普华永道中天会计师事务所和信永中和会计师事务所中标。

　　由于众所周知的职业保密义务，且受到保密承诺函的严格约束，这些中标的会计师事务所并不愿意透露项目目前的进展等相关情况。

　　国资委要求提供审计服务的会计师事务所在过去3年没有承担过涉及企业的境外子企业审计业务，并且颇具规模。

　　根据这些设置条件筛选出来的会计师事务所可能并不多，因为有些会计师事务所会多次中标。

　　“国资委这种要求(设置条件)是合理的。”全国政协委员、知名会计专家张连起在接受法治周末记者采访时表示。张连起同时也是一家会计师事务所的管理合伙人。

　　不过，张连起承认，对于有一定规模的会计师事务所来说，类似这样的审计服务算不上大型的项目，一般可能只需要十多人的小团队就能完成。

　　审计结果料难得知

　　尽管央企的境外资产状况颇受外界关注，过去3年国资委也聘请独立第三方会计师事务所对部分央企的境外资产项目进行了审查，但至今没有任何关于此类结果的通报。

　　中国人民大学教授、国际注册审计师宋常向法治周末记者解释说，国资委并没有公开上述信息的法定义务，至少目前的法律法规没有这一要求。

　　“国资委委托会计师事务所审计是为了了解央企的情况，提供决策上的支持。当然学界也认为，管理体量如此庞大的国有资产，应该向外公开这些信息。”

　　宋常说，过去审计署审计的结果也是不对外公开的，后来随着打造透明政府的要求，逐渐也有了政府信息公开条例，如今是只要不涉及国家安全和机密，原则上要求公开。而国资委掌握的央企境外资产运行状况等相关信息的公开，将来也有待公众知情权上升为国家意志、成为法律法规后实现。

　　“不过，有时候有些信息对外披露，可能会涉及国家经济运行安全，不得不慎重。”宋常说。

　　审计中的薄弱环节

　　“对中央企业越来越大的境外投资也基本上没有进行审计，这就存在着国有企业审计大量的空白点。”

　　董大胜在今年两会期间透露，过去多年的实践中，不成文的做法是审计署只对118家中央企业中的57家进行过领导干部经济责任审计。

　　董的这番言论，重新引起了外界对央企境外资产的关注。

　　事实上，尽管这一问题不是首次进入公众视野，但经过这么多年的发展，即便是央企的境外资产到底规模几何这样的基础问题，至今仍无确切数据，至少国资委从未直接公布过。

　　目前广泛引用的数据来自于新华社，据估算，上述资产可能介于4.3万亿至4.4万亿元之间。

　　如此体量庞大的资产运行为什么会缺乏审计？

　　宋常认为，最主要的原因还在于现有审计资源与真正的审计需求不对称，尤其是人力不足，全国审计机关加起来不过8万人，需要覆盖这么大范围的国有资产监督。

　　“不是说审计署不重视，一直重视，但确实精力大部分集中在国内，境外相对少得多，虽然不能说完全空白。”宋常说。

　　张连起也认为目前境外国有资产的审计属于薄弱环节：“连常态化审计都效率、效果不足，更不用说专项审计，而且境外审计链条长、场所多，时间费用也是问题，还会面临当地法律、税务、劳工、环保等各方面的障碍。”

　　境外审计有多难

　　到境外去审计，可能会面临的具体困难还要多得多。

　　审计署副审计长孙宝厚在一次研究境外企业审计问题的研讨会上提到境外审计的必要性：“境外企业有好的，但在维护国有资产合法权益、安全完整和保值增值等方面，存在问题不少甚至相当严重，客观需要加强监督，国家审计应重拳出击才是。”。

　　但同时，他也提到了可能面临的很多困难，主张积极开展审计应当分轻重缓急，并且具体问题具体分析。

　　要考虑的因素很多，企业东道国或地区的法律环境和国际惯例就是其中一个。例如与境外投资者合资、合作的企业或者境外投资者持股的企业，通常不允许不占控股地位的所有者直接或单方派代表审计。

　　如果国有资产是控股方，但公司章程规定只能进行内部审计或单独委托社会中介组织审计，国家审计只能借此名义或者与内部审计、中介组织一道去审计，甚至只能变通以境内投资者内部工作、商务考察甚至出国旅行的名义前去审计。

　　即使决定对某个境外企业进行审计，能否走出国门，还取决于该境外企业及东道国的回应情况。“如果被通知境外企业不向审计机关或国内有关单位寄发出国邀请函、拒不接受审计，或者东道国不予办理(公务、商务或旅行等)入境签证，国家审计人员只能望洋兴叹。”

　　除了审计人员专业知识、法律背景、外语水平和实践经验的欠缺，审计可能还会碰到诸多不便和困难，比如外方人员设置障碍或故意刁难；为保密起见不便多接触外方人员，不宜通过境外银行取证或在境外进行函证，即使这样做了也可能达不到预期目的，等等。

　　第三方审计的利与弊

　　聘请独立的第三方会计师事务所来审查央企境外资产项目并不是新招。

　　之所以要这样做，张连起认为，一方面是因为过去由央企集团母公司审计境外子公司，等于“左手审计右手”，缺乏独立性和客观性，存在利益冲突；另一方面企业本身也可能存在人力资源、专业能力不足的问题。

　　“引入高质量的注册会计师专项审计，且增大审计的频率，可以有效监督重大投资项目、防止国有资产流失以及腐败等行为。”张连起表示，央企现在走出去了，监管和审计也要跟着走出去。

　　宋常介绍说，央企自己进行的审计算是一种类型，属于内部审计；由国资委通过招标聘请会计师事务所审计和由国家审计机关审计则属于外部审计，三者侧重点不完全一样，但根本目的基本一致，即发现存在的问题，提出建议，进行整改和完善。

　　例如国资委的审计，根据其职权范围，侧重于国有资产的增值保值，更关注国有资产流失、损失、浪费等情况，更多是财务意义上的审计，而国家审计则更偏向财政财务收支意义，主要针对资料的真实性合法性进行审计。

　　“不过，近年来随着被审计单位基础工作的加强和法律合规意识的强化，国家审计的重心也逐渐转向绩效审计。”

　　知名财经金融评论家余丰慧认为，会计师事务所审计的一个弊端是，出于利益原因，为了争夺竞争审计这块业务，往往不敢独立、公正、真实地进行审计。

　　“这种审计，总结企业经营经验的多，发现企业问题的少。企业高管存在的侵蚀国资等腐败问题，很难触及也不愿意碰。”余丰慧表示。