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经济日报讯 （记者 林火灿）市场是“多个人的游戏”。吸引社会资本投资铁路，不仅能扩大融资渠道，还能培育铁路市场，推动行业转型发展。深化铁路投融资体制改革，重在细化有关战略举措，用改革的办法消除社会资本进入铁路的障碍，形成多元投资格局。这是铁路可持续发展的关键，也是事关国家投资体制改革全局的大事——
7月30日，国家发展改革委基础产业司有关负责人表示，国家发展改革委已经会同财政部、国土资源部、银监会、国家铁路局联合印发了《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，明确将全面开放铁路投资与运营市场，拓宽投融资渠道，完善投资环境，以促进铁路事业持续健康加快发展。
长期以来，由于铁路投资规模大，收益预期不乐观，投资权益缺乏保障，社会资本对铁路建设项目大多持观望态度。随着这一《意见》的颁布实施，社会资本在铁路建设项目面前踟蹰不前的局面能否改变？民间资本的投资权益能否真正得到有效保障？
吸引民间投资正当时
经过多年的发展，我国铁路建设已经取得了显著成绩，营业里程突破11.2万公里，其中高速铁路营业里程突破1.7万公里，位居世界第一。
不过，经过近年来的高强度投资之后，铁路建设融资压力也日益加大。数据显示，截至2015年一季度铁路总公司负债已达3.75万亿元，还本付息压力日益加大。
“要保持铁路持续健康发展的良好势头，就必须解决好铁路建设投融资问题。”国家发展改革委基础产业司有关负责人说，铁路建设不能再靠国家投资单打独斗，必须实现投资主体多元化，广泛吸引社会资本参与。
长期以来，我国社会资本投资铁路的方式相对比较单一，主要包括独资和合资两种模式。
《意见》明确，将推广政府和社会资本合作（PPP）模式，运用特许经营、股权合作等方式，通过运输收益、相关开发收益等方式获取合理收益。
有关负责人表示，近期，国家发展改革委推出的PPP项目库中已经包含了一些铁路项目，个别地方已着手启动PPP项目的前期准备工作。有关部门将鼓励各地根据项目特点，借鉴相关经验大胆尝试。
《意见》还明确，鼓励社会资本以股权转让、股权置换、资产并购、重组改制等资本运作方式盘活铁路总公司存量资产。
此外，《实施意见》还鼓励用好铁路发展基金这一融资平台，进一步拓宽社会资本投资基金的渠道。按照特事特办的原则，支持通过设立专项信托计划和公募基金产品募集铁路发展基金。
“总的来看，社会资本既可以通过直接投资参与铁路建设和运营，又可以选择资本运作方式不直接参与铁路建设和运营，投资渠道更宽，模式更多样。”有关负责人说。
社会资本收益有保障
《意见》明确，在项目选择过程中，优先推荐市场前景较好、投资预期收益较稳定的项目。社会资本投资铁路同等享受国家有关支持铁路建设实施土地综合开发的政策。
国家发展改革委经济体制与管理研究所市场体系室主任史立新说，“铁路项目最直接、也最容易实现外部效益内部化的一个方式，就是通过土地综合开发来提高项目整体收益。这是国际普遍做法，也确实对铁路发展起到了重要作用。”史立新举例说，香港地铁公司是全球效益最好的铁路公司之一，2014年基本业务利润115.7亿港元，这其中物业发展、物业租赁及管理等综合开发收益占60%以上。
支持铁路土地综合开发是铁路投融资体制改革的主要内容，2013年国发33号文和2014年的国办37号文对国铁实施土地综合开发给予了一系列扶持政策。这次让社会资本享受与国铁同等政策，充分体现了国家大力支持社会资本投资铁路的决心。
另据了解，对于按规定实行市场调节价的铁路项目，将实行由企业自主定价；发挥政府资金的引导作用，对公益性运输，建立合理的补偿制度。
有关负责人表示，今年年初，国家已经放开了部分铁路运输产品的价格，今后还将按照市场化的原则，继续推动运价改革。
同时，为发挥好政府资金的引导作用，中央将率先安排一定规模的预算内资金支持社会资本控股的城际铁路和中西部干线铁路项目，发挥好“四两拨千斤”的作用，激发市场活力，也鼓励地方政府配套跟进，出台资金支持政策。
企业自主权受尊重
《意见》还明确，项目的运输管理方式应由企业自主选择，支持有条件的项目实行管内自主运输调度，充分保障企业的运输自主权。
史立新分析说，铁路市场运作框架下，路网中有多个企业，不同企业之间实现互联互通是保持路网完整性、发挥路网整体效益的关键。调度权是铁路运输企业自主权的核心权能，以牺牲企业自主经营为代价来保持路网完整性，那是计划经济的做法，问题很多，不可取。社会资本投资的铁路要与国铁接轨联通路网，要借助国铁的资源提供车站服务、技术作业、设施设备维护等有关服务实现运输互通。当然，互联互通对国铁也有利，能扩大自己的运输市场服务范围，提高经济效益。所以，要对进一步改善国铁服务提出要求，同时也要加强市场监管，规范企业行为，维护好市场秩序。
例如，某条铁路的民营资本出资超过82%，不过，这种社会资本绝对控股的项目也只能被动接受建设方案变更，项目开工后投资较初步设计增加近40亿元，造成社会资本均不愿意继续出资，项目工期拖延近5年尚未完工。
史立新建议，保障企业合法权益，首先要尊重企业的市场主体地位，建立健全项目法人治理结构，支持项目法人自主决策重大事项。一些铁路项目开创了铁路发展混合所有制经济的新模式，已列入国务院引进社会资本的示范项目，应重点抓好项目的推进工作，发挥好示范效应，带动更多的社会资本投资铁路建设运营。
记者还了解到，社会资本通常希望借助专业铁路运输公司的技术、人才和管理优势降低管理成本，但从实际效果来看，由于目前委托运输服务缺乏收费标准，往往收费过高。
为此，《意见》明确要求有关方面对社会化服务项目要明码标价，向社会公开收费标准，强化清单式管理。同时要加强政府的监管职能，将铁路各种社会化服务的项目和收费标准纳入到各级价格主管部门的监管范畴。
有关负责人表示，有关方面将结合我国铁路实际情况和改革方向，抓紧制定更科学、更系统、更符合市场化需要的清算体系，并向社会公开清算规则，保护社会资本经营利益和投资积极性，同时，也将探索建立争议协调和仲裁机制。
作者：林火灿来源中国经济网—《经济日报》)
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