国企改革如何借鉴淡马锡模式

　　刘淄川

　　中国国有企业改革的新一轮顶层设计即将出台。当前坊间流行的猜测是，政府将以新加坡淡马锡模式对国企进行改革，于是国内舆论对淡马锡模式的关注再次升温。

　　其实淡马锡模式进入学界与决策界视野久已，但如何正确理解却是问题所在，这需要回溯淡马锡模式诞生的历史条件、该模式的当前特征，以及它所折射的新加坡国有资产经营管理模式的大环境与大背景。

　　一

　　新加坡从1965年独立之初就走上了国家主导经济发展的道路。在独立后初期，政府主导的侧重发展劳动密集型制造业的模式，一直是主要的经济战略。这项战略为新加坡提供了亟需的就业机会。政府创办的国有企业，也一度成为新加坡的核心国际竞争力所在。国有产业不断经历转型，从最初的造船业、交通运输业，发展到后来的石油化工与高科技产业，一直是新加坡经济的中流砥柱。

　　到了1970年代中期，国有企业的数量日益增多，对其进行管理的任务也变得愈加复杂繁重。于是在1974年，新加坡决定由财政部组建一家专门经营管理各类国有资本的资产运营与管理公司，淡马锡控股公司因而成立（“淡马锡”一词是新加坡的古称）。后来，淡马锡成为新加坡最大的国有投资控股公司。

　　淡马锡持有并管理旗下企业的投资，为新加坡政府的长远利益服务。新加坡政府对其赋予的职责是“通过有效监督和商业性战略投资来培育世界级公司，从而为新加坡的经济发展做出贡献”。

　　它旗下是一个巨大的企业联合体，涉及各种产业领域，其中大多数是新加坡的核心企业，主导着该国的经济命脉。据报道，目前淡马锡以控股方式管理着23家国联企业（政府控股公司控股、参股的企业），包括14家独资公司、7家上市公司和两家有限责任公司，下属各类大小企业约2000多家，总资产超过420亿美元，占新加坡GDP的8%左右。

　　必须非常明确的是，淡马锡在法律上是一个企业，而不是政府机构，是私人领域的法人，而不是公共领域的管理者。所有权与经营权的分离，正是淡马锡模式的精髓所在。新加坡财政部持有淡马锡100%的股权，财政部投资司负责监督淡马锡的运营，对于一些重大的决策，淡马锡必须听取新加坡财政部的意见。淡马锡每年在从下属公司获得红利的同时，也将50%的利润上缴给财政部。但是在通常情况下，淡马锡拥有完全的经营自主权。

　　二

　　在内部公司治理方面，淡马锡也反映了新加坡国有企业的典型样态。财政部是国有资产的最高所有者，其内部的董事任命委员会掌握淡马锡的人事权。但财政部对淡马锡公司治理的干预非常有限，只是任命公司主席和董事，审阅每年的财务报告，在必要的时候召集会议讨论公司绩效和重大计划，并在淡马锡并购或出售在国联公司中的股份时参与，以这些途径来确保国有资产的保值增值。除此之外，淡马锡的日常经营完全由其自主。

　　与此类似，淡马锡与其旗下企业的关系也是如此，不直接介入其经营决策，只是通过董事会来对其进行管理。旗下企业的日常投资经营活动由其自身的团队负责，淡马锡只对旗下企业通过商业化运作和价值化管理两大标准进行控制。

　　在国有资产经营方面，淡马锡遵循市场化原则和股东收益最大化目标，投资风格积极而稳健，确保了新加坡国有资产的保值增值。淡马锡在新加坡国内和全球范围内进行投资，投资地域和投资行业都遵循风险分散原则，以确保合理的利润。

　　就公司内部机构设置而言，淡马锡董事会下设常务委员会、审核委员会及领导力发展和薪酬委员会三个专门委员会，其中独立董事占绝大多数，以保证董事会的独立性。董事会与经营层分设，高级经理层由董事会聘任，对董事会负责，董事会对其进行考核和监督，股东委派的董事履行监督作用。政府任命的董事、独立董事、经理人之间分工明确，职权清晰，确保董事会的公正与效率。很明显，董事会的设立使国家作为所有者的地位清晰化，从而避免了角色虚化所可能导致的过度干预问题，起到了阻断政府不当介入的作用。

　　虽然在某种意义上，淡马锡是新加坡实现国家战略的一个工具，但是公司并不完全是政府的附属物，并未因承担政府职能与意图而失去灵活性。投资主体与决策主体分离，使淡马锡在承担国家赋予使命的同时，不像有的国家的国有企业那样陷入僵化低效的泥潭。

　　淡马锡虽然是国企，但不享受特殊保护和优待，而是必须参与激烈的市场竞争，这也是它区别于有些国家国企的重要特征。同时，高效的内部法人治理结构保证了它所管理的国有资产的运营效率。淡马锡作为国有公司，实现了非凡的经营业绩，在全球享有盛名，构成了一个独特的国有企业经营管理框架，这的确是值得其他国家学习的。

　　三

　　从大的角度看，淡马锡只是新加坡国有资产投资管理制度最成功的样本之一。一直以来，国有经济在新加坡经济中扮演着举足轻重的作用，而新加坡也形成了具有自身特色的国有资产监督与管理制度。

　　当前的新加坡的国有资产管理体制分为三个层次，分别是政府部门、法定机构和政府控股公司，以及国联企业。

　　法定机构和政府控股公司按照政府经济战略，具体实施经营活动，指导国联公司的经营。政府主要以股份形式对国有资产进行经营管理，以各种方式保持在国联公司中的控股地位。国家以股东身份行使国有资产的所有权，通过任免董事长、董事以及同企业签订计划合同等方式来主导企业发展方向。

　　显然，国有企业如果采取政企合一的方式，由政府部门直接运营，则政府行政职能与企业功能通常难以界分清楚，政府是制定法律与政策的“裁判员”，又直接是负责企业运营的“运动员”，显然会产生各种寻租腐败问题。因此，势必要把两种职能分开。政府控股公司是作为独立法人出现的，拥有投资经营决策的完全的自主权。也只有在把两种职能分开之后，企业才能不再依赖政府，直接参与到激烈的市场竞争中去发展壮大自身，这正是新加坡国资管理模式的核心所在。

　　新加坡财政部门设有董事咨询与委任会议，由其任命和罢免控股公司的董事会成员。董事会成员并不直接参与国联企业的日常经营活动，而是由专门聘请的职业经理人负责。政府控股公司是国家作为资产所有者的代理人，通过控股权管理国有企业，但具体的国有资本运营完全以市场化方式进行。与私人企业相比，政府控股公司不享受任何特殊待遇或保护，必须在市场和法治环境中与其他企业平等竞争，以利益最大化为目标，以专业方式经营管理。在另一层面，政府控股公司对于旗下企业的日常运营也不过度干涉，下属企业是拥有自主经营权的市场化主体。

　　在新加坡，政府与市场职能得到了充分的厘清，政府对控股公司的管理主要在人事权和收益分配权上。政府派出的代表担任政府控股公司董事会的董事，代表政府行使资产管理职能，重大的经营活动要受到政府的掌控，但是监督权和管理权是分离的，政府并不直接干预企业的日常经营活动，鼓励企业采取市场化的冒险性经营行动。

　　同时，新加坡对国资管理的外部监督机制非常强大高效。在国有资产监督管理方面，既有行政主管部门监管、审计监管和议会监管，也有完善的企业内部监督管理机制。在惩治腐败方面，新加坡的法治非常严格，在国企管理领域也不例外。在政府控股公司中工作的公务人员的活动要受到反贪机构的严格监控。

　　另外，政府鼓励新闻媒体对侵吞国有资产等贪污腐败嫌疑进行严格的监督。报纸、电视台等机构会频繁报道国联企业的日常经营与动向，使其一切行为都暴露在阳光之下。新加坡政府还规定，任何机构和个人只需花费5新元，就可以在注册局调阅任何一家国企的资产管理信息资料。这正是发挥政府和公民社会两方面的作用来保证国有资产管理者的清廉。正是在这些制度的保障下，几十年来，淡马锡等新加坡政府控股公司所经营的国有资产没有流失，而是不断增长，与此同时还打造了一批具有国际竞争力的全球性企业。

　　总体上看，新加坡的国有资产管理体制的层级性强，相互制衡色彩明显，整个国资管理运行过程都在严格的法治轨道上运行，遵循明确的规则，同时受到来自政府、行业内部、媒体和社会公众的严格监督管理。新加坡的国有企业遵循现代企业制度，内部治理机制完善。经理人在聘任机制和薪酬待遇等方面实行市场化安排，但同时受到法治的制约以解决“委托-代理”问题，实现了激励与约束的统一。股东、管理层、职工、独立董事以及其他利益相关者形成了合理的权力安排架构，企业既对股东负责，也承担必要的社会责任，这对许多承载着大众期待和公共利益的国有企业来说尤其重要。正是这些制度的结合确保了新加坡国有资产管理的成功。

　　所以，深入研究新加坡模式，的确有助于中国国有资产管理体制的创新。但前提是中国从新加坡经历中提取和吸收正确的教训，比如尊重市场、厘清政府与企业角色等等，同时应充分考虑到两国整体环境的巨大不同和制度移植的困难性，认识到成功的借鉴不仅是借鉴技术化的机制设计，更重要的是学习新加坡系统性的市场经济与法治制度。