贾康谈财税改革| 土地财政：众矢之的 实情复杂

　　第一章 土地财政：众矢之的，实情复杂

　　近年来，我国省以下地方政府层面不同程度地出现了政府支出对于土地资源相关收入依赖偏重的现象，并在公众视野内形成了“土地财政”这样一种带有贬义的称呼，引起了各界广泛关注。

　　从理论上说，土地作为基本的、稀缺的生产资料，所有权或使用权的占有者利用其参与社会经济活动并获得收益，是一种合理的经济行为；同样，政府作为公共产品（服务）的提供者，对于生产资料的交易、所得采取相应的税费措施，也属于以政控财、实现政府调控经济目的的合理内容。从法律框架看，我国实行土地公有制和土地用途管制制度，政府体系兼具土地资源管理的规划者、审批者、执行者乃至使用权的占有者等多重身份（权力并非集中于同一级或特定的某一政府），调控土地资源具有先天的强势地位。加之现阶段我国适逢城镇化、工业化高速发展阶段，土地作为政府配置资源手段的作用尤显重大。因此，无论是从经济理论上，还是从我国的法律规章上看，政府依靠土地优化资源配置、把土地作为调控经济的手段和形成政府收入的“生财”手段，本身并无问题。但是，由于相关的有效制度供给不足、约束和管理不到位，我国“土地财政”呈现的是土地收入从总量到结构皆有失衡、土地配置与财政分配事实上有所游离，基本格局中主要构成因素畸重畸轻的现状。这种出现严重偏颇的“土地财政”，不具备可持续性，且在不断积累一些棘手的社会经济矛盾。“土地财政”为人所诟病之处，首先在于地方政府过于倚重土地批租收入。有畸重，便难免有畸轻，并产生矛盾和问题。

　　一、重要认识：土地财政的涵义、制度根源及基本逻辑

　　认识我国的土地财政问题，可以首先从对“土地财政”的基本认识出发。我们将从较为明确地界定土地财政的涵义出发，接着说明土地财政出现的制度根源之一固然是我国的土地制度，但也反映着经济生活的基本逻辑，并在某种特定意义上说，具有不同经济体间的共性。在此基础上，进一步认识土地财政问题，梳理土地财政出现的来龙去脉，分析认识其相关的矛盾与弊病。

　　（一）土地财政的涵义

　　要直面全面深化财税体制改革中土地财政所带来的问题，首先必须了解何为“土地财政”。所谓土地财政，实际上是一种形象描述概念，指的是政府依靠土地获得财政收入，具体到我国而言，这个概念描述的是政府通过土地出让而获得土地出让金所形成的财政收入。从收入归属方面来讲，土地出让金属于政府财政收入，但并不属于一般预算收入。

　　1. 财政收入的分类

　　所谓财政收入，是指一定量的货币收入，即国家政府体系占有的以货币表现的一定量的财力；财政收入又可以理解为一个分配过程，这一过程是财政运行的第一个阶段或第一个环节，在其中形成特定的分配关系或利益关系。我国的财政预算已历经多轮改革，按照我国现行财政预算体制，政府财政收入主要包括一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金预算收入和国有资本经营预算收入等四类，而若从财政学学理角度狭义理解，规范的财政收入所指，应当首先是一般预算收入，因为一般预算收入一向能够实现通过各级人民代表大会审批来统筹使用，实现财政职能，其他几项预算收入在正式纳入预算之后，今后也会实现通过人大审批来使用，并逐步实现比较有效的统筹使用，发挥相应的财政职能。

　　2. 土地财政的定位

　　在2012年以前，我国政府财政收入还处于分为预算内收入和预算外收入两大种类来进行财政资金管理的阶段，土地出让金作为预算外收入，并没有统一的规定和管理办法，有的地方归财政部门管理，而有的地方则归国土部门管理。但在2006年，我国出台的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），已明确规定要规范土地出让收支管理，具体要求为“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行‘收支两条线’管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。”自此，土地出让金须全额纳入地方预算管理，作为政府性基金预算收入的一部分。然如上文所述，即使在2006年以后，土地出让金作为政府性基金收入的一部分，也只能算作广义的财政收入，还并不是十分规范的财政收入。换言之，我们可以更加清楚地认识到，土地出让金大都是隶属于地方政府来直接支配的，这部分收入大都不能实现人大审批或统筹使用。这是地方政府面临的实际问题，我国经济实践中，在不同的区域、不同的层级有不同的表现。

　　（二）土地财政的制度根源之一是我国的土地制度

　　作为政府性基金预算收入的土地出让金所带来的“土地财政”这一概念，其实既不应具有简单的贬义，也不应具有简单的褒义。从我国的经济实践出发，土地财政出现的制度根源之一是我国的土地制度。在我国，土地的所有权和使用权是分离的：在所有权方面，我国的土地性质属于公有制（具体有国有制和劳动群众集体所有制）；在使用权方面，我国采用的是城镇土地批租制度（农村集体土地则主要是确权问题）。在这种城镇土地所有权和使用权分离的制度下，我国“土地财政”的出现有其合理性。

　　1. 土地公有制：国有制和集体所有制

　　在土地所有权方面，我国的土地制度是土地公有制和集体所有制。

　　土地公有制是指部分或者全部劳动者共同占有土地的一种制度。按照我国的宪法和土地管理法规定，我国实行的是土地的社会主义公有制，也就是全民所有制和劳动群众集体所有制，城市市区的土地属于全民所有也就是国家所有。土地集体所有制现在在我们国家主要指的就是农村土地的所有形式。集体所有制是经过对原来农民小土地私有制改造建立起来的。按照我国宪法的规定，我国农村和城市郊区的土地，除了依照法律规定的属于国家所有的范围以外，都属于集体所有。总的说来，我国现在的土地性质属于公有制，所有权和个人的使用权是分离的。

　　2. 土地批租制度

　　在土地使用权方面，我国现在在城镇扩大建成区时采用的主要是征地制度，所征地的一级开发采用土地批租制度。土地批租制（Grand-landApproach），也可称为“土地出让金制”，是指国家作为土地所有者（出租方）将一定面积的地块在规定的期限内按照一定的条件通过法定合同租给土地使用者（承租方），期满后收回土地及地上建筑物。土地批租制基本特征就是土地所有者一次出租土地若干年，按固定的租额一次性地收取若干年地租的折现值总和，也就是土地出让金。

　　土地批租制度最早是英国人发明的，但最令世人瞩目的应用却并不在英国本土，而是在香港的使用。据香港特别行政区政府统计处的数据显示，香港的土地面积只有1104平方公里，但是人口却有721.97万（截至2013年末），是典型的人稠地少地区，土地的供应和使用面临很大压力和问题，所以英国人借鉴其本土经验而在香港主推土地批租制度。这种制度的前提是土地的所有权和使用权分离，具体操作就是政府作为土地所有者将一定面积地块的土地的使用权租给土地使用者，土地使用者要为使用该地块付出一定的条件（租金），并且该地块的使用有严格的期限规定。在期满之后，土地所有者有权收回土地和地上的建筑物。因为土地使用者为地块付出的价格，就是土地出让金，所以土地批租制度也被叫做土地出让金制度。

　　我国的土地批租制度是从香港引进的，所以十分有必要首先对香港土地批租制度进行一下全面了解。香港在土地批租制度下，土地使用权的出让有两种主要方式：一种是公开拍卖，另一种是协约批租。公开拍卖的土地一般用作盈利性质的工商业和商品房建设等等。土地公开拍卖中，谁出价高，谁就可以取得土地的使用权。土地使用者的出价最终归入香港的财政收入，所以公开拍卖显然能够让政府从中获得最大的收益，拥有更多的资金来用之于民。协约批租的土地一般用作社会公益、教育、宗教和慈善等等，更注重提高福利，所以一般收取很低的价格或甚至直接免费出让土地使用权。在批出的土地使用权年限方面，香港政府的规定在经历前前后后几次变化之后，现在的年限规定是75年。按照规定，有些土地可以续期，而有些土地则不可以续期。可以续期的土地，在期满之后也不需要再补交地价，只需要象征性地缴纳一定的地租（手续费）就可以了；在批出的时候规定不能续期的土地，在期满之后也可以提出续期的申请，具体的结果要看政府对申请的回复，如果续期获得批准，那么必须要按照规定再次缴纳第二个75年的地租，而如果续期没有获得批准，那么就必须将土地和土地上附着的建筑物交还。除了常规的土地批出以外，对于康乐用地和加油站用地等，香港政府也会按照10年至21年不等的期限批出，或者为了不浪费资源，对于一些没有批出的土地，香港政府也会按照1年至3年不等的期限批出，用作露天的停车场或货场等。当然，这些都还只是基本的规定，实际上，对于每一个不同的地块，香港政府都规定了比较严格的使用条件，大到地块用途，小到建筑高度等，都有明确规定。土地一旦批出，承租人就拥有了使用土地的权利，但同时也必须承担这块土地基本规定要求的义务。

　　在没有引进香港土地批租制度之前，在计划经济体制下，我国的城市建设用地都是无偿使用的。顺应1978年改革开放的浪潮，我国在1979年7月1日颁布的《中华人民共和国中外合资企业经营法》（中华人民共和国主席令［2001］第48号）开启了城市建设用地从无偿使用转变为有偿使用的端口，由于允许外企和国企合营，所以国企可以通过提供场地使用权来作为变相投资，如果提供场地使用权没有被算作投资，那么合营的企业就要向政府缴纳使用费。经过7年的运转后，我国在1986年通过土地管理法形式，确定了国有土地有偿使用的制度，并于第二年在深圳试点，借鉴香港的土地批租制度经验实施土地使用权出让转让制度。1990年，我国正式出台《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》［（1990）国务院令第55号］，对土地使用权的出让和转让作出了明确、详细的规定。进一步，随着1992年社会主义市场经济体制目标模式的确立，我国在1994年出台的城市房地产管理法中规定了土地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌（也就是通常所说的“招拍挂”）和协议的方式进行出让，并经过接近10年的运转，于2002年和2003年分别以法律形式出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》（国土资发［2002］11号）和《协议出让国有土地使用权规定》（国土资发［2006］114号）。

　　3. 在土地制度基础上理解土地财政的合理性

　　从法律框架看，我国实行土地公有制和土地用途管制制度，政府体系中各层级主体兼具土地资源管理的规划者、审批者、执行者乃至可以成为使用权占有者等多重身份（权力并非集中于同一级或特定的某一政府），调控土地资源具有天然的强势地位。按照我国现在采用的土地批租制度，政府有权依法按照土地使用权出让和转让中根据土地用途作出的最高年限规定（如：居住用地批租的最高年限是70年，工业用地是50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地是50年，商业、旅游、娱乐用地是40年，综合或者其他用地是50年），将土地使用权进行出让和转让，并依法取得相应数额的土地出让金来作为政府性基金预算收入纳入政府收入管理体系。因此，从我国土地制度角度来讲，“土地财政”的出现是具有合理性的。

　　（三）土地财政也反映了经济生活基本逻辑

　　在认识到土地财政的产生具有制度根源因素的基础上，我们还可以进一步分析土地财政所反映的经济生活基本逻辑。从我国经济生活中的基本逻辑关系考察，土地财政问题所反映的如下各个环节的联结在框架上原本无可厚非。

　　1. 工业化和第三产业的发展，必然导致城市（镇）建成区的扩大

　　随着工业化和第三产业的发展，我国城市（镇）建成区的面积逐年扩大。据国家统计局数据显示，我国近五年来的城市建成区面积依次为：2008年36295.30平方公里，2009年38107.26平方公里，2010年40058.01平方公里，2011年43603.23平方公里，2012年45565.76平方公里。2012年我国城市建成区的面积比2008年增加了9270.46平方公里，增长了25.5%。我国正处于工业化发展的高峰时期，城市建成区面积的扩大既具有发展过程中的必然性，也具有经济实践中的现实性（当然，如何合理规划、加强管理是其题中应有之义）。

　　2. 建成区的扩大必然涉及国家征地问题

　　随着工业化和城镇化的推进，随着城市（镇）建成区面积的逐年扩大，据国家统计局数据显示，国家对土地的征用面积也在逐年攀升。我国近五年来的征用土地面积依次为：2008年1344.58平方公里，2009年1504.69平方公里，2010年1641.57平方公里，2011年1841.72平方公里，2012年2161.48平方公里。2012年我国征用土地面积比2008年增长了816.90平方公里，增长60.8%。

　　3. 土地征为国有后，在开发环节上必然需要采用有偿出让使用权的方式，即“土地批租”方式

　　如上文所述，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，按照居住用地批租的最高年限是70年，工业用地是50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地是50年，商业、旅游、娱乐用地是40年，综合或者其他用地是50年等相关规定，地方政府需要按照土地批租制度的运行模式，通过有偿出让土地使用权的方式将土地使用权出让或转让，同时获得土地出让金。土地作为最重要的资源之一，在市场经济体制环境中对其使用权采取有偿出让方式，是我国推进改革的必然选择，因为无偿出让使用权的方式是无法与市场经济对接而优化资源配置的。

　　4.“土地批租”的具体方式，最可匹配于市场经济客观要求的，必然是以公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法

　　在按照土地批租制度的运行模式依法出让土地使用权而获得土地出让金的过程中，目前最可匹配于市场经济客观要求的必然是以公平竞争为取向的“招、拍、挂”等操作办法。市场经济客观要求的土地公开拍卖，势必意味着谁出价高谁就可以取得土地的使用权，土地使用者的出价最终归入政府财政收入，所以公开拍卖显然能够让政府从中获得最大的收益。因此，政府依照分别于2002年和2003年出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的规定》和《协议出让国有土地使用权规定》践行现行土地批租制度，势必会获得相对更高的土地出让金。当然，在相关制度安排存在缺陷的情况下，单一“价高者得”的拍卖规则，也可能助长“政府任期”眼界下“一次把钱拿足”而支持政绩的短期行为动机，一味冲高地价，应当积极探寻多指标招标等可优化的竞争形式。

　　在土地财政所反映的上述经济生活基本逻辑中，凡属技术层面的优化改进问题，都不足以动摇我们对其大框架的肯定。换言之，地方政府必然需要批地，以及必然需要取得批地收入。此外，广义而言“靠山吃山，靠水吃水，有地吃地”的“土地财政”并不仅仅出现在我国，而是在以美国、英国为典型代表的发达经济体也同样存在。那么为什么在舆论上和社会心态上，会出现近乎“群起而攻之”的对“土地财政”的指责？我们国家与美国等国的土地财政有何不同？我们在这个框架下出现了什么样的偏颇？造成偏颇的主要原因何在？今后应如何考虑纠偏？这些也是本书将要讨论的问题。

　　声明：此文系［贾康等著《全面深化财税体制改革之路》长连载］第一章 （之一）

　　贾康为华夏新供给经济学研究院院长，新供给经济学50人论坛秘书长。“贾康学术平台”推送的学术研究成果，版权均归贾康先生所有。欢迎大家转载，但请注明“转自贾康学术平台”。