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核心摘要
《意见》强调封闭运行、风险可控原则。即农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。
本报记者 周慧 实习记者 宋兴国 北京报道
农村承包土地的经营权，和农民住房财产权（以下简称“两权”），将再次明确抵押融资功能。
8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下称“《意见》”）。
《意见》称，将按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务，两权试点将有效盘活农村资源、资金、资产。
《意见》提出四项任务，即赋予“两权”抵押融资功能；推进农村金融产品和服务方式创新；建立抵押物处置机制，做好风险保障；完善配套措施，提供基础支撑。
对于农民住房财产权抵押贷款，《意见》明确称，农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押，并强调以封闭运行、风险可控的方式稳妥推进试点。
稳妥推进两权抵押试点
农村承包土地经营权和农民住房财产权的抵押贷款的改革，是目前我国土地制度改革很核心的两个改革。意见提出“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”的四个原则。“稳妥”和“风险可控”贯穿文件全文。
2015年初，国土资源部部长姜大明公开提到，农村土地制度改革试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，非试点地区不要盲目攀比，擅自行动，确保试点封闭运行，风险可控。
对于试点范围，《意见》强调封闭运行、风险可控原则。即农村承包土地的经营权抵押贷款试点主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。由省级人民政府推荐试点，经审定后开展试点。
对于农村承包土地经营权抵押贷款，目前湖北、黑龙江等多地已在开始试点，一位试点地区的农业部门人士告诉21世纪经济报道记者，中央没出台政策前，大家都在各自探索，现在政策出来了，应该会按着政策来。
对于农民住房财产权的抵押融资功能，则更为复杂，曾引发多次“误读”。
2013年底，农业部官员以及中央农村改革领导小组组长陈锡文，多次在公开场合解释三中全会的《决定》里讲到住房财产权，并不包括宅基地。
2013年底，陈锡文接受采访时称：“我们提到的农民住房财产权到底是不是包括批准给农民使用的宅基地使用权，这个还需要进一步探讨。因为宅基地使用权，按照现在的法律规定，只有本集体组织的农民才有权申请，不要说城里人，就是隔壁的村也不能跑到这个村申请宅基地，所以这个事情比较复杂。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。”
此次国务院发布的《意见》明确称，农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。按照党中央、国务院确定的宅基地制度改革试点工作部署，探索建立宅基地使用权有偿转让机制。
21世纪经济报道记者梳理发现，目前在四川、江西、山东、河南等地，已经在开始试点农民住房财产权抵押政策。据江西媒体报道，截至2015年6月，赣南已发放农房抵押县贷款177笔，共3165万元。该县还明确了“贷款户数3000户，贷款金额1亿元”的放贷目标。
扫清法律障碍和抵押处置尴尬
值得注意的是，《意见》明确了关于目前土地改革在操作层面出现的问题的处理办法。
湖北一位农业部门人士告诉21世纪经济报道记者，以武汉试点为例，前期探路出现的一些障碍，在此文件中均有强化规范和保障。
首先，农村承包土地经营权抵押贷款的信息透明度不够。在部分地区，农民将承包土地经营权流转给工商企业后，企业在农民不知情的情况下，将大片土地经营权划到银行作为贷款抵押物，一旦出现风险，涉及抵押物处置时，或影响地方稳定。
此次《意见》强调，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。
其次，抵押处置二次流转出现困难。2014年，21世纪经济报道记者采访获悉，当时武汉已出现几起农村承包土地经营权抵押贷款出现风险后，银行遭遇抵押物处置尴尬。
当地银行人士分析，如果出现风险后，即便银行能接盘到抵押物，但这些土地的经营权也很难处置。一方面，经营权在交易市场上流动性弱，转手困难；如果不转手，意味着金融机构还要给农民按时付租金。
《意见》提出，探索农民住房财产权抵押担保中宅基地权益的实现方式和途径，保障抵押权人合法权益。
其中提到，因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。另外完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。
不过《意见》也提到，农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。
在配套政策保障方面，试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。
8月24日，武汉官方人士透露，为解决银行在支持农村产权抵押贷款过程中可能出现的风险问题，武汉市已出台相应的风险补偿机制。
还有一个重要问题，就是法律障碍。在以上武汉的几起案例中，有出现法院处理困难的情况，因为目前还没有相关的法律规定。
《意见》明确，试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。这意味着试点地区，有望突破现有法律障碍。
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