国资改革变奏前夜 傅成玉反问:为什么要国企改革

　　经济观察报记者 张向东 杜涛

　　傅成玉的反问

　　我们为什么要做国企改革？国企的问题到底是什么？傅成玉反问道。

　　他神情专注，目光灼灼。这位在三个月前卸任的中石化集团原董事长依旧犀利。他对中国自2014年启动新一轮的国企改革所面临的当下环境，似乎有点

相关公司股票走势

• 中国石化

　　局面的确有些让人看不清。自去年傅成玉亲自打响中国央企混合所有制改革(下称“混改”)第一枪之后，原本热闹非凡、看起来轰轰烈烈的混改现在归于平静。20多个省市在去年密集出台他们的混改政策文件后，地方改革便鲜有进展。

　　更多的企业和政府部门在等待国资改革“1+N”顶层设计文件的出台。有消息说，这些文件均早已起草完毕，近期即将出台。2015年9月2日，中国企业联合会副理事长李建明说，估计快的话未来一个月内就会出台，因为目前中国经济面临着较大的下行压力，太需要通过国资改革政策落地，来进一步激发经济活力。

　　在外界看来，文件出台的日子已经一拖再拖。它们涉及到财政部、国家发改委、国资委、证监会等权势部门，以及诸多体量巨大的央企。这些文件或许将在很大程度上重新塑造这个国家的国资监管和运营体系。改革如何操作，政策边界如何确定，的确需要决策层慎重考量。

　　傅成玉回避了对即将出台的一系列国资改革政策的评论，他说，“文件还没有出台，最终是什么样子也不知道。”但他还是反复强调，国资改革一定要搞清楚为什么改。他是中国第一家在顶层设计的具体文件还没有出台前，就主动推出混改的央企负责人，而且拿出来的资产还是中石化内部最挣钱销售业务板块。

　　据说，傅成玉为此饱受压力。中石化内部一些老领导和现任干部为此心生不满，因为傅成玉动了中石化最大的一块蛋糕，而集团几十万职工还要靠这块蛋糕养活。他们担心销售业务被分拆后，剩下炼油化工、原油开采以及工程等业务又该如何养活几十万职工。李建明说，“这可以看出，对于中国庞大的央企而言，如果没有更强大的国家顶层政策背书，单凭一两个有魄力的央企领导人推动一场改革，会有多难。”但这些，对于身退的傅成玉而言，毁誉褒贬，已是云烟。

　　傅成玉的卸任并没有影响到中石化销售板块混改的大力推进。中石化依然在按照既定的目标，大力推进销售板块混改。

　　中石化广西贺州石油分公司经理卢启宁需要在今年年底前，完成贺州区域内20多宗土地的权属更换任务。中石化销售板块，在走进变革时，需要先将一些旧体制遗留的问题解决掉。土地是其中之一。卢启宁说，“集团现在的加油站、油库等土地资产，是政府划拨用地。现在要进行混改的话，首先需要把土地性质变更过来，从政府划拨用地变为出让用地。”

　　为此，中石化集团销售板块的几乎所有地方分公司，都需要重新走一遍土地招拍挂的程序，将他们原来依靠政府划拨无偿取得的国有资产，转变为通过市场化操作得来的经营性资产。

　　到目前为止，土地权属的变更进展顺利。

　　按照集团的要求，这项工作需要在今年年底前完成。销售公司正式独立出来成为市场独立的公司。卢启宁说，集团公司出面与地方的国土、环保等政府部门已经进行过充分的沟通。因此，地方非常支持。土地出让金很低，基本到时起拍价获得，要比很多商业用地招拍的价格低很多，否则改革的成本就太大了。毕竟这些都是历史遗留问题。

　　中石化混改进行时

　　对于正在和即将发生的变革，卢启宁显然做好了充分的准备—尽管他是一个有着20多年工作经历的石油老兵。他说，混改是个好东西，有利于引进先进的经营理念。这些年，央企等一些国有大企业，生产经营上都比较规范。但是对市场的理解还有些不足，另外国企内部机制在应对市场时，也不太灵活。

　　企业机制的区别能有多大？根据中国企业联合会2015年8月22日发布的《2015中国企业500强企业发展报告》，中国企业500强当中293家国有企业在收入、资产、利润、税收等方面占80%左右的份额，但是，净资产收益率低于民营企业4.57个百分点。

　　卢启宁说，“如果引入先进企业经营理念，有利于搞活企业内部机制，让企业在市场竞争中处于有利地位。”他感觉到，他过去20多年里熟悉的那种体制很快就会成为过去。在他看来，改革之后的销售公司，将是一个平台，也许加油只是其中一小部分业务。他们已经打造出了“易捷”的品牌，未来可能会向着电商平台的方向发展。他补充说，其实在国外，很多石油销售公司，他们的非油品业务的盈利能力，远远超过了油品业务。

　　中石化销售板块的地方分公司的干部职工身份也会发生变化。按照卢启宁的说法，改制之后，现在的地方分公司的经理们将会变为聘任制，一些较小的区域公司可能会被合并整合成大的区域公司。等过几年，销售公司单独上市之后，集团领导的任命将有董事会产生，而不再是目前的这种带有浓重行政任命色彩的方式。地方区域公司经理的工资收入也将改成浮动制，收入多少要视经营任务完成情况而定。

　　卢启宁对亲手策动这场改革的傅成玉评价颇高。他说，“尽管跨度很大，但傅总这一步是公司向市场化迈进的必经之路。他很有前瞻性，也很有魄力。如果不做改革，我们如何面对市场？”

　　在顶层政策设计中，卢启宁正在亲历的这场混改，被寄予了诸多期待。混改，试图通过引入外部机制和股权多元化等方式，来解决央企内部决策管理体制问题，以及央企内部薪酬考核和约束激励问题等。它是外界期待的1+N方案中很重要的一个组成。此外，1+N方案还包含了一个顶层的纲领性指导意见，以及若干个分别针对具体领域的改革操作政策文件。这些领域，还涉及国资管理体制改革、中央企业功能分类界定、混合所有制企业员工持股方案、组建或改建国有资本运营与投资公司等。

　　这些都是被写入《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的内容，它们的最终目标，是要推动国有企业完善现代企业制度，为国有企业建立一个健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。如果仅从改革内容上看，人们会发现，中国庞大的国资体系几乎每个方面都需要进行一番大刀阔斧的改革。这意味着，诸多不合理的存在在羁绊着这个看起来似乎强大无比的体系。

　　需要解决的问题太多，其中尤以央企为甚。但决策层关于中央企业功能分类界定意味着，改革的将根据不同类型的企业性质，进行发力不同的具体改革。根据公开的信息和政府释放的信号，在改革中央企将会分为公益类或天然垄断类央企、半垄断型央企、充分竞争类央企三种类型。此前，铁路系、中车系、航运系等重组动作的频繁发生，已经传递出分类改革的清晰思路。

　　李建明说，充分竞争类央企肯定会做混改。推混改的核心是要推动央企内部股权多元化，现在央企最大的问题就是股权单一。单一大股东的治理体系，所带来的危害和风险是非常大的。很多央企的腐败问题、投资决策失误问题等等都与此有关。他预言说，如果这一轮改革，不能实现央企股权多元化，政企不分的问题就不可能解决。就像现在一样，一些政府官员会把国有企业视为政府的附属物，而不是真正市场主体。

　　中国淡马锡

　　李建明在2014年曾多次参与中央深改组(全面深化改革领导小组)组织的关于国资改革的座谈谈论会。那些会议，大多是深改组听取改革意见和建议，参加者囊括了企业代表、行业组织机构领导、学者和官员等诸多方面。在一次会议上，李建明提出成立或改组国有资本运营公司、国有资本投资公司后，给予这些公司以充分权责利，要让这些公司能够真正将出资人代表的权利落地。否则，就很容易走回头路。

　　国有资本运营公司和投资公司的出现，是中国对淡马锡模式十多年的研究和学习的结果。人们相信，新加坡淡马锡模式是最契合中国特点的国有资本管理模式。国资委太需要淡马锡模式在中国出现。按照新加坡政府的定位，淡马锡公司的任务是确保原国有资本不流失，能独立投资和经营，并能为新加坡的经济做贡献。它归国家所有，由政府负责全面监管，但经营却是完全市场化和自由化，并且取得了巨大成功。

　　中国企业改革与发展研究会副会长周放生说，“其实李荣融做国资委主任的时期，一直就在考察和学习淡马锡模式。李荣融甚至一度想把国资委改造成淡马锡，但中国太大了，体制机制与新加坡有很大区别，将国资委直接改造成淡马锡涉及到的问题太多，后来只好作罢。”但国资委一直到现在，仍对淡马锡模式青睐有加。他们试图将淡马锡的成功经验，拿到中国的一些央企身上。

　　现任国资委主任张毅也延续着对董事会试点的推广，2014年11月，张毅帅率团赴新加坡参加第20期赴新加坡淡马锡董事会运作实务培训交流暨国资委-淡马锡董事论坛，张毅要求深入学习借鉴新加坡淡马锡公司在公司治理方面的成功经验，探索适合中国国情的公司治理模式，进一步扎实推进中央企业规范董事会建设。

　　微妙的变化自去年开始出现。由于中国明确了成立或改组国有资本运营公司、国有资本投资公司的改革方向，淡马锡模式便被研究国资改革的人不断提及。而此时随着1+N方案的起草和即将出台，国资委内部关于淡马锡模式的声音变得越来越少。

　　这种正在发生的微妙变化，向外界展现了在改革大潮真正来袭时，政府部门内部难以言说的情绪。淡马锡模式在国有资本运营公司和投资公司上面的复制，意味着国资委职能将会发生巨大变化。

　　周放生说，国有资本管理平台的出现，其实是更进一步明确和落实国有资本出资人的问题。原本国资委的成立就解决了这一问题，但这些年国资委管人、管事、管资产的管理方式，其实把出资人和监管者的角色混在一起了。这是改革下一步要解决的问题。

　　越来越多的人都预感到随着1+N方案的出台，随着国资管理体制改革方向的明确，以及组建或改建国有资本运营与投资公司，国资委现在所承担的一部分出资人职能将被逐步交给这些即将出现的“中国淡马锡”手中。

　　周放生说，这一轮改革中，国资委需要将监管者和出资人身份分开，需要将裁判员和领队的角色分开。不管部门利益如何博弈，这都是大方向。

　　根据中央改革领导小组的分工，形成完善国有资产管理体制的意见，提出国有资本投资运营公司的组建试点方案等，由财政部牵头完成，而非国资委。根据财政部公布的数据，截止到2012年年底，中国国有及国有控股企业14.7万户(不含金融国有企业)，其中：国资委监管113家中央企业集团(法人企业3.5万户)，其他中央部门监管的法人企业1.3万户；地方国有企业9.9万户。

　　公开消息显示，2014年6月，有财政部的官员以“相关负责人”的名义对外称，组建国有资本投资和运营公司比较可行的方式是，现有央企集团分类合并改组为不同功能的国有资本投资运营公司。以同行业中规模较大、实力较强、业内公认的企业集团作为发起人，改组建立综合性国有资本投资运营公司。国有资本投资运营公司如按不低于万亿元资本规模设计，可能会有大量小规模集团母公司被改组合并。这位官员还说，“国有资本投资运营公司的领导班子成员应由中央任免，可从现有企业集团领导班子成员中产生，实行董事会决策机制。”

　　根据上述财政部官员透露的信息，将现有央企集团直接转为国有资本投资运营公司、以及在现有央企集团之上组建国有资本投资运营公司，这两种方式都不可行。前者因为，数量太多，后者因为等于借改革之名，在央企架构中加了层级。

　　中国企业联合会副理事长李建明说，“如果是在分类的基础上改组合并形成国有资本投资运营公司，央企的数量应该会从目前113家，减少到只有20-30家。”这些并不意味着，国资委的职能只会被大大弱化。李建明在一次座谈会上，向深改组建议道，“未来国资委的监管职能应该得到更加强化。现在国资委的监管对象其实主要是100多家央企，改革后，应该将尚未纳入国资委监管视线的国有资本，都纳入进来。”

　　“要告别铁饭碗了”

　　傅成玉提出的问题，中国企业改革与发展研究会副会长周放生已经思考了好多年了。国有企业的问题到底什么？搞好改革的关键到底是什么？“是人”，周放生说。

　　周放生曾担任国务院国资委企业改革局副局长，十几年的时间里一直在实际操作和研究国企改革问题。他说，“2003年国资委成立，解决了国有资产出资人的问题，现在需要解决国有企业主人缺位的问题。”

　　仅仅组建一批国有资本投资运营公司和混改来解决傅成玉的追问，显然是不够的。李建明也认为，中国国企改革关键因素是人。但他的疑虑是，这些资本投资运营公司的权责利，究竟能够被改革文件确定到何种程度。他说，“如果权责利太少，那基本上等于给央企再找一个婆家，这其实是在开倒车，体制依然无法打破，董事会制度依然将会形同虚设。”

　　李建明将市场化运作的董事会制度能否建立视为是此轮国资改革核心。董事会制度其实自2003年国资委成立后，就一直是其力图突破的改革重点。李荣融担任国资委主任几年间，亲自推动了央企董事会试点。

　　至2015年1月，10余年过去后，国资委已经在74家央企中开展了董事会试点。但问题依旧突出：不少央企的外部董事有半数以上是中央企业退休下来的原领导；董事会仍未能与股东会、监事会、管理层等协调运转、相互制衡；一些央企董事会甚至形同虚设。一股独大所导致的腐败案例屡屡被爆出。

　　李建明说，国资委董事会试点十年，只证明了一点：不跟股权发生关系的外部董事，是解决不了央企的内部问题的。而建立一个具有股权关系真正按照现代企业治理理念的董事会，需要改革文件给予充分支持和鼓励，同时也需要通过混改等手段进一步实现股权多元化。

　　混改只是实现股权多元化的一种方式。除此之外，即将出台的1+N改革方案中，职工持股计划依然是其中重要一项。据悉，在众多设计和起草国资改革方案的小组中，有一个专门的课题组就是研究员工持股计划的。2015年1月，国资委已经审议了《关于混合所有制企业实行员工持股试点的指导意见》。

　　周放生对员工持股计划期待颇多，他说，这将是继国有资本出资人落实之后，下一步需要落实的国有资本主人缺位的问题。

　　不过，周放生遗憾地发现，一些参与改革方案制定的官员们，对员工持股意义的理解非常有限。同时，由于担心国有资产流失、私有化等敏感事件的发生，在政策制定上，对员工持股计划做出了诸多限定，改革方案的突破性远没有外界期待的那么大。

　　中石化广西贺州石油分公司卢启宁说，他无法去评价这些方案可能涉及到的内容，以及这场几乎波及整个国资体制的宏大改革将会改变什么，他说，“这是国家高层和集团高层考虑的大事情。但国有企业肯定是需要改，这一点毫无疑问。”

　　卢启宁所在的广西贺州石油分公司，有20多宗土地需要从政府划拨用地转为出让地，预计需要公司准备2000万元左右的出让金。这些都需要在今年年底前全部完成。除此之外，随着中石化混改的推进，其内部管理体系、任命和薪酬体系也将会发生很大改变。卢启宁说，改革的目标是，“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减。”

　　也许很快，外界就将看到期待已久同时对这个国家影响深远的国资改革1+N方案。届时，中石化广西贺州石油分公司卢启宁将会发现，与他一样走进这场改革之中的人将以千万计。卢启宁说，“你可以理解为，我们要告别铁饭碗了。”