天空之争：航线争夺激烈 民航领导一个电话抵千军万马

　　天空之争

　　破解天空之争考验改革智慧

　　无论有多少批评指向航线资源审批，但它终究不可能由主管部门一放了之

　　卡塔尔航空公司首席执行官贝克尔几个月前曾警告荷兰政府，由于对方未能满足海湾航企的航线时刻需求，荷兰公司在竞标卡塔尔政府的商业合同时将受

到限制—而这些生意涉及的总值可能高达1500亿美元。

　　自2015年6月起，卡塔尔航空每周有6班飞往荷兰首都阿姆斯特丹的航班，但他们本来希望每天就有2班。

　　在一个国家的民航体系中，时刻、航线和空域是最核心又互相联系的三类资源。

　　在一条航线上，乘客购买不同时间的航班，票价是不同的。如京沪线，早10点至下午5点间的价格可能是早8点前、晚8点后的两倍。这形象地说明了时刻对于航空公司的重要性。

　　在京沪线上每天飞两班，其收益可能与其他航线上飞四班相当，这是航线对于航空公司的影响。

　　航线、时刻资源的多少则取决于空域资源。在中国，民航航线、时刻资源从根本上取决于民航空域的大小。

　　在中国民航市场近年持续以两位数增长、空域改革方案始终未能落实的情况下，航线、时刻决定了航空公司、特别是民营公司的生存质量。而航班延误、新建支线机场等均与航线饱和、航线时刻发放等直接相关。

　　近日有媒体再次披露民航华北局原局长黄登科案细节—民航华北局人士警告涉案的南航：“你们敢让审计署来查我们，我就敢让你们南航集团的飞机都飞不起来。”

　　此案中，中间人通过黄登科为南航获得更好的航线时刻资源，黄登科索取收受好处费1700多万元。这起案件是2010年以来一系列民航贪腐案之一。

　　从全球范围来看，航线时刻资源的发放均无法摆脱行政配置的基础。在美国，虽然允许航空公司乃至业外企业对这些资源进行交易，但初次分配仍在联邦航空管理局的指导之下进行。

　　换句话说，无论有多少批评指向航线资源审批，但它终究不可能由主管部门一放了之。

　　美国曾在2000年决定于芝加哥、纽约的机场开放时刻管制，结果这两个机场很快因航班大幅度增加而出现大面积延误、阻塞，不得不在实际上恢复了时刻管制。

　　这个领域的改革，恐怕更需如履如临。

　　正如很多机制设计一样，公开、透明是民航航线时刻资源改革成功的保障。如在美国，时刻资源的初次分配采用了抽签的形式。然而，公开、透明显然不是这场改革的唯一要素。在与中国机制类似的欧盟，1993年以来进行的改革不仅进一步明确了机场、空管和航空公司的关系和角色，更强调了时刻协调员在职能和财务上的独立性。

　　欧盟委员会曾打算于2011年发布改革计划，效仿美国进行时刻资源拍卖。但因此举可能导致小型航空公司被挤出大型枢纽机场而遭到抵制。事实上，在经济萧条、机场扩建计划搁置的背景下，对欧洲最繁忙机场的时刻资源进行拍卖几乎毫无意义。因为这些机场的几乎所有时刻资源都已分配结束，拍卖只能针对新增或被放弃的资源。

　　在北京、上海、广州这样被国内外大航空公司争夺的枢纽机场，设立公平、有效的航线时刻资源配置机制，既要使改革善意充分释放，又须进退适度，不因变化产生混乱，这考验着改革者的智慧，也需要更多探索。

　　关于航线、时刻与审批的角力

　　像京沪这样的热门航线，好的“时刻”一年净利润将近9亿元，但新进入者已经很难再拿到

　　《瞭望东方周刊》

　　2015年8月，北京，首都机场。北京至广州的海南航空航班上，机长王建锋通过无线通话系统告诉放行管制员“已准备好”—这代表着航班所有放行文件手续已经准备齐全，随时可以离开停机位，启动发动机。

　　有时，王建峰可以在机场放行频率里听见各种繁杂之音。放行管制员不断回答：“稍等，时间已抄收，等通知！”

　　只要管制员回复稍有停顿，飞行员便会呼叫第二遍、第三遍，生怕自己被漏掉。

　　2012年以来，首都机场一直是全球第二繁忙的机场，单日高峰架次为1816架次，平均每天起降1594架次。王建锋告诉《瞭望东方周刊》，“在欧美机场，最繁忙航段日均流量一般不超过400架次，否则会立即采取空中分流等措施。”

　　根据中国民用航空局《2014年全国民航航班运行效率报告》，2014年中国繁忙航段日均流量超过500架次的航段有13条，其中最繁忙航段日均流量超过1100架次。

　　“在空中和地面保障资源严重不足的情况下，中国航班起降架次由2006年的340万架次增至2014年的750万架次，增长了130%，年均增长达10.8%。”上述报告说，“华北、华东和中南地区的航班量几乎已达饱和。”

　　总之，中国的天空正变得越来越拥挤。

　　有限的航班时刻资源与快速增长的市场需求之间产生的矛盾，也在日益突出。对航空公司而言，拥有航线资源要通过获得航班时刻实现，航线时刻资源直接关乎客流量和最终收益。

　　可以说，一个时刻决定了一条航线的含金量，而航线则攸关一家航空公司的生死。

　　航线与时刻，中国的天空如何分配？

　　“珍贵”的首都机场

　　通常，每天早7点至晚10点之间的15个小时，是航班繁忙的时段。根据《2014年全国民航航班运行效率报告》，这一时段内，北京、上海虹桥、广州、深圳、成都和重庆的机场，平均小时起降架次都超过了民航局公布的小时容量。

　　在北京首都国际机场，这个数字是90架次左右。

　　排在机长王建锋前面的，还有十几架等待起飞的航班。从上客、关闭舱门、向管制员报告，这架原本定于早8点40分起飞的航班已经等待了30分钟。

　　王建锋告诉《瞭望东方周刊》，“前面排了十几架”本身并不可怕，如果天气好、机场不繁忙，估计40分钟左右就可以顺利起飞。但在流量控制的状态下，“就说不准了。”

　　本来间隔2分钟就能放行一架飞机，现在可能间隔5分钟、10分钟。“这意味着，真正的起飞时间可能在两小时后。”王建锋闭着眼睛也能感受到客舱里乘客的急躁情绪，但是“真没办法”。

　　“能排上航班时刻还算好的，现在的问题是：一线城市、四大机场的航权越来越难拿到。”曾在某航空公司专门负责跑航线时刻审批的杜向然，亲历过争抢时刻的激烈场面。

　　在国内，流量最高的航段主要集中在北京和广州之间的区域，最繁忙的是北京经太原至西安的航段，日均流量超过1100架次。

　　“相当于每40秒就有一架飞机起落。”王建锋说，“在两年前，最繁忙航段日均流量不超过900架次。”

　　从全国范围看，2014年日均航班量最大的是华东地区，接近6000架次，中南地区5000架次，华北地区3000架次。

　　日益增长的航班需求与空域资源的紧张、机场时刻紧缺，矛盾越来越突出。

　　“像京沪这样的热门航线，好的‘时刻’一年净利润将近9亿元，但新进入者已经很难再拿到。”吴鹏飞一直从事航空工程咨询工作。在航空圈子里，他听到太多后来者的抱怨。

　　2011年南方航空接收首架空客A380时就表示，这种机型最适合执飞北京始发的国际航线。

　　如今南方航空已接收第5架A380，北京始发的国际航线依然没有拿到。目前这些飞机只能执飞广州始发的国际航线和部分国内航线。

　　与北京相比，广州始发的商务客情况并不理想—而商务客是最受欢迎的国际航空客运对象。

　　春秋航空用时5年，于2011年首次获得京沪航线的经营权。这每天执行一个往返的航班，凌晨零点后抵达北京，次日早6点返回上海。开通该航线后，春秋航空当年损失超过1000万元。

　　《2014年民航行业发展统计公报》显示：目前首都机场旅客吞吐量一年8600万人次，仅次于美国亚特兰大机场的9600万人次。即使如此，受现有机场保障能力的限制，每天仍然有大约300个飞行架次无法安排，潜在需求超过1000万人次。国内还有60多个机场、11家航空公司没能拿到首都机场的航权和航班时刻。

　　“曾经像菜市场一样”

　　“在飞行途中，9000米至1.2万米的高度层，飞机之间前后间隔可以拉开到40公里；但在接近机场、通过空中通道口时，会压缩到20公里。”王建锋说，一旦遇到天气不好或空中管制，就会有空中交通堵塞，大家就要排队通过。

　　“一个航班，航权和时刻审批权限在民航局，而航路则要空军、海军、地方审批，同时还要通知机场。”杜向然解释，“当然，一般情况下地方肯定会批。”

　　依照中国民航局发布的规则，对新开、新进入航线的申请，由民航局运输司或各地区管理局初审，空管部门审核。航空公司还要取得相应机场的起降时刻，民航局或管理局再按程序进行评审，最后颁发核准航线许可。

　　也就是说，“先申请时刻，审批通过后，再尝试申请航权，由空管来负责协调时段空余量。一般申请到航班时刻，就会默认得到对应航路。”杜向然解释说。

　　每年换季时，航空公司都会推出新的航班计划。“新增多少架运力，收益部门结合市场的考虑，测算、评估哪条航线赚钱。航空公司再结合申请的难易程度，自己先筛一遍。”杜向然回忆，“有些时刻是明显拿不到的，会直接剔除。”

　　每半年一次换航季召开全国航班时刻协调会，令他印象最深。“夏秋航季有7个月，冬春航季5个月。换季时几乎全国所有航空公司做运力的人都会去，从领导、中层干部到时刻协调员，一个公司浩浩荡荡几十甚至上百人都会来北京。”

　　“比如我们计划一条航线为从深圳飞杭州、飞沈阳，这意味着要向华南、华东、东北三个区同时申请时刻。”杜向然解释，“一个区不行，全盘计划都要变，发出新的计划，直到时刻完全配起来。不然飞机就‘趴’了。”

　　每年全国7个地区管理局会留出三四天时间集中办公，用以协调航班时刻。“以前轮流做东，最近两次是统一找家酒店，开七八间会议室，一起开会。”按照民航专家刘光才的说法，“很早以前协调会就像菜市场一次，现场乱哄哄的。现在来的人少了，秩序好多了。”

　　“协调会的最后一天，申请需求肯定不能全部落实。”杜向然回忆，“各个公司的协调员再转战当地战场，西北局的去西安，西南局的去成都，彼此电话沟通。”

　　“在分配过程中，如果三四家公司同时要一个时刻，就会参考各公司的航班正常执行率不低于80%等具体指标。如果航班正常率低，航空公司可写申诉材料说明原因—军事行动导致空中管制、连续来台风等等，民航局也会酌情考虑。”刘光才补充。

　　三大航优先

　　提交航班时刻申请后，杜向然时常要登录中国民航航班时刻协调与预先飞行计划管理系统(简称SPMS，辅助用户对日常飞行计划自动化处理的信息化系统，属于中国民航流量管理的一个子系统)，查看审批状态。

　　“现在系统升级后，已经改为航班时刻管理系统。”他说。

　　SPMS是2010年民航反腐风暴后的产物之一。过去的SPMS分为两个版本：航空公司、地区管理局各不相同。“透明度更大”的新系统目前正在华北局、华东局试点，新老版本并行。

　　“除了每半年一次调整，如果机场保障能力临时放量，可能会多出两个时刻。这时，几乎全国的航空公司都会来申请。”刘光才说，“不过，并不是想飞就能申请得到。一般时刻分配给谁都有优先原则，比如主基地公司优先，国航、东航、南航三大航优先，适度考虑扶持新开航空公司等等。偶尔也会出现爆冷的结果。”

　　国际上，对于航班时刻的分配，一般也遵循“历史时刻优先”的原则。如果航空公司在冬春和夏秋两个航季都申请同一时刻并获得批准，以后就有可能变成固定航班继续使用。如果一个航季使用率未达80%，则可能被收回重新分配。

　　“一旦申请航班时刻获批，计划执行日起一个月内没有执行航班，所获时刻自动取消，要执行航班必须重新申请。”刘光才解释说，这种情况很少出现。

　　“对于有一定规模的航空公司而言，正常情况下保证这种‘80%规则’毫无问题，几乎等于‘永久性’地持有这一时刻。”杜向然说，“在先到先得的情况下，中国航班时刻几乎由三大航系占主要份额。”

　　目前，中国民航局对旅客吞吐量排名前十位的北京、上海等地的大型机场实行航班总量控制。首都、浦东、虹桥、白云机场等十大机场目前覆盖了中国三分之二以上的民航市场份额和绝大多数高收益航线。

　　尽管全球航空公司毛利润近几年来一直徘徊在2%左右，但“动辄上亿元的航材采购注定了民航业高资本、高投入的特性”。吴鹏飞说。

　　2002年民航完成行业重组时，全行业累积收入只有1018亿元、利润7亿多元，而到2014年时已升至6189.6亿元、利润总额288.9亿元。快速发展和巨大空间，与稀缺的行业资源、有待简化的审批制度形成矛盾。

　　能够拿到黄金航线高峰时刻，就等于取得了只赚不赔的保证书，而拥挤的机场和航路，也注定了僧多粥少的格局。

　　“一个电话可抵千军万马”

　　在航线和时刻的争夺中，核心部门是民航局的相关部门。“做运力的人一般都要有点民航背景。”杜向然说。

　　“有些位置的领导权力确实很大。”吴鹏飞认为，“有时，一个电话可抵千军万马。”

　　2009年11月底，民航华北地区管理局原局长、党委书记黄登科被免职并接受调查。此后一系列关于民航的腐败黑幕被揭开。2014年12月，华北空管局党委书记赵焕光被有关部门带走调查。到2015年夏，民航空管局局长助理刘德华涉嫌严重违纪违法，接受组织调查。

　　根据《中国青年报》近期披露的案情，审计署在2009年审计南方航空时发现，南方航空与一家民营企业签订了50多份包销或合作经营协议，后者“负责与相关航线涉及的主管单位协调并承担相应的协调费用”。

　　这些协议涉及黄登科的华北管理局所管理的24条北京始发航线，涉案公司获得3%的“合作经营费”，并由下属酒店无偿为华北管理局提供机关食堂、康体中心、保安保洁等各种后勤服务，并报销招待费、发放局机关职工交通费等。

　　经过此种“协调”，华北管理局批准南方航空新增航班，或将其航班调整到客源充足时刻。

　　当时华北管理局人士曾厉声指责审计人员没有权力审计该局的时刻审批业务。还有涉案人员给南方航空打电话威胁说：“你们敢让审计署来查我们，我就敢让你们南航集团的飞机都飞不起来！”

　　该案件被总结为“一是空域资源有效配置的机制尚未建立，二是空管系统企事业关系未理顺，三是管制指挥、航班时刻调整等民航空中交通管制权缺乏有效制衡”。

　　2010年，中国民航局发布《关于进一步做好航权航班和时刻管理工作的通知》，对航权航班和时刻管理进一步实行简政放权，分级管理。

　　按照改革计划，中国民航局和民航地区管理局成立航空运输委员会，对航权和航班许可进一步实行分级管理，集体审批；除四大机场由民航局负责，其余由相关地区管理局负责。

　　然而，外界一直质疑审批权从中国民航局下放至地区管理局是否具有实质性改变。至于航空运输委员会，在业内一直是一个“低调”的机构—没有特别实质性权力，“主要就是开会的时候有个工作小组，协调而已。”一位业内人士这样评价。

　　按照2010年时的改革计划，“今后，民航局不再召开每个航季的大型航班和时刻协调会，仅对新增航班和时刻作微调”。

　　但至今这个会议仍然延续，“流程简单了一些。现在是先在地区局协调好，涉及跨区的去总局协调。”上述人士解释说。

　　而在航线时刻资源稀缺的另一面，“时刻资源依赖物理基础、机场设施，例如跑道、滑行道。但机场容量扩张不仅要占用大量土地资源，还有噪音、大气污染等限制了机场设施的建设数量及时间进度。”杜向然认为，“依靠新机场增加大量新的时刻资源也不是长久之计。”

　　“最关键的还是目前机场运行保障能力不够强。”在杜向然看来，“除了一线城市机场一小时保证60、40架次航班外，西安、沈阳等地往往只能保证一小时20架次航班。当机场繁忙时段达到80多架次时，机场当然会不堪重负，势必要开始流量控制。”

　　“在现有的可操作空间下，如果机场运行保障能力能大幅提高，或者保证小时容量达到100架次的话，就可以开辟更多航线，这样时刻资源还有很大提升空间。”杜向然分析说。

　　(应采访对象要求，文中王建锋、吴鹏飞、杜向然均为化名)

　　修修补补不能解决航线时刻紧张问题

　　—专访中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才

　　这种情况不利于新航空公司和中小公司发展，缺乏经济效率，限制了航空运输业的竞争

　　《瞭望东方周刊》

　　最近，全球民航数据分析系统CADAS对全球103家航空公司运营效率进行了评估，南方航空以70.45%的放行、到港准点率排名第86位，而中国国际航空和东方航空分别以66.41%和64.46%位列第93、94位。

　　其实就在2009年以前，中国80%的航企航班都还能准点起飞，但后来这一数据逐渐下滑到目前的68.73%。

　　与之相应，近几年中国航空运输的客流量以每年两位数的百分比增长。仅2014年，中国民航客运量达到近3.9亿人次。

　　一方面是中国民航进入持续成长期，运量持续增长，运营飞机大量投入；另一方面是狭窄的空域、有限的民航航线时刻资源，使得机场拥挤和堵塞现象更加突出。由此，民航飞行正越来越多地受到空管系统的影响。

　　从目前的形势看，不仅是首都机场、广州白云机场、上海浦东机场等7大协调机场，一些中小机场也相继提出时刻协调的申请，市场已经对现行的时刻管理体制提出了更严峻的挑战。

　　有限的民航航班时刻与快速增长的市场需求之间的矛盾如何解决？如何有效管理和分配航班时刻？现行的时刻资源分配机制如何与高速发展的民航业相匹配？为此，《瞭望东方周刊》专访了中国民航大学民航发展政策与法规研究中心主任刘光才。

　　历史身份优势

　　《瞭望东方周刊》：目前航线时刻资源的分配情况是怎样的？

　　刘光才：要了解中国的航线、时刻资源分配，首先要厘清三个概念：空域、航线、时刻。空域由军队系统—空管委员会负责整体协调；航线由民航局运输管理部门负责；时刻由民航局空管行业管理部门管理，空管部门具体执行。

　　中国与欧盟一样，采用国际航空运输协会(IATA)模式，也就是以行政配给为主，美国、韩国是混合管理体制，市场配置与行政分配相结合。自从2002年民航市场化改革后，从航线资源分配来看，我们的市场配置成分越来越大。除了来往北上广三大城市的四大机场由政府控制分配外，其他都交给市场。

　　比如，在二三线城市不拥挤的机场，多是采用先到先得或者排队规则来配置时刻资源，也不需要设立一个专门时刻分配委员会实施分配。如果出现需求冲突，由航空公司、机场、服务代理之间协调就好。对于航路空域而言，航空公司被分配到一个机场起降时刻资源，就默认地同时给予对应空中航路的时刻资源。

　　现在的关键是：繁忙机场的航线时刻资源越来越难拿到，新航空公司往往对此有抱怨。按照现有规则，航空公司在下一次重新分配时刻资源时，优先获得本航季正在使用的航班时刻权利。

　　这意味着，时刻分配不是根据航空公司的支付意愿，而是以历史时刻或“祖父条款”来分配的。这其实不利于新航空公司和中小公司发展，某种程度上缺乏经济效率，限制了航空运输业的竞争。

　　“时刻池”尽管给新进入者以50%的优先分配权，但是这一比例在总量中是非常小的，经常不超过10%，而且通常商业价值比较低，对于新航空公司而言是杯水车薪。

　　《瞭望东方周刊》：看起来，矛盾的关键还是航线时刻资源的稀缺，为什么会出现这个问题？

　　刘光才：表面来看是机场的设施保障能力提不上去。以首都机场为例，目前有三条跑道，而美国亚特兰大机场有六七条跑道。我们为什么不多修第四条、第五条跑道，而是修建第二机场呢？

　　根源在于不管我们在地面修多少跑道，但飞机起飞的空中通道就那么几条，空域有限的情况下，地面修再多也飞不上去。北京首都机场有3条跑道，连接着国内外近200条航线，却只有11个空中进出口；上海浦东、虹桥机场共用8个空中进出口；像广州白云机场、成都双流机场、深圳宝安机场等，都涉及最关键的空中进出口严重缺乏、空域受限的问题。

　　民航业一直是中国发展最快的行业之一，以两位数，如15%、16%的速度增长，但空域的增长速度只有2%，剪刀差越来越大。所以民航业一直在呼吁空域管理体制改革，希望释放更多空域给民航。

　　平衡大小航企的角色和利益

　　《瞭望东方周刊》：这么说，航线时刻紧张的关键是空域，这如何解决？

　　刘光才：在这个问题上，首先需要解决观念的冲突。比如，美国明确空域是经济资源，如何开发、利用、创造价值是其首要目标。他们的低空资源创造的价值为1000亿美元，而中国不到100亿元人民币。

　　当然两国国情不同。中国如何在保证国防安全的大前提下，释放部分空域、极大缓解当前航路拥挤的状况？

　　我个人的建议是：中国空域还有进一步合理利用的空间。根据现有军方和民用空域使用情况还可以进一步细分。比如哪些是必须用的，哪些是经常要用的，哪些是基本闲置或使用较少的，然后确定空域分类管理政策。

　　《瞭望东方周刊》：回到航线和时刻问题上，目前关于航班时刻资源分配的市场化建议在理论上颇具吸引力，你怎么看？

　　刘光才：在现行航班起降时刻资源配置机制备受批评的背景下，国际上无论是学术界还是政府部门都在探索市场化道路。但大家研究了近20年，目前世界上还没有一个国家的繁忙机场真正实施时刻资源的自由定价和拍卖。

　　中国此前对航班时刻一直采用政府主导的行政配给方式。从理论上说，行政配给方式具有效率低下的天然缺点。对于航班时刻这种资源，理想的模式是通过市场方法配置，促进航空运输市场竞争，提高对稀缺资源堵塞利用效率。但从实践来说，中国还不适宜航班时刻市场化、高峰时段拍卖。

　　原因在于，中国航空公司普遍规模较小，缺乏国际竞争力，又没有真正意义上的枢纽机场。因此在我看来，做大做强航空公司、构建枢纽型机场是现阶段的主要任务。所以优先保证大型航空公司在协调机场的航班时刻比例是很必要的。

　　但同时，建立公平公正的航空运输市场也是中国民航改革的基本目标，在保证大型航空公司利益的前提下，需要适当考虑中小航空的利益，比如在“时间池”中切出少量比例的时刻专供中小航空公司。

　　改革必须多举并行

　　《瞭望东方周刊》：你认为，真正实现市场化需要哪些基础性条件？

　　刘光才：从政策层面看，一方面，中国的民航产业刚进入成长期，市场机制还远不够成熟，产权、市场准入机制、价格、体制等改革还没有真正到位。而中国航空公司市场还不是真正独立的市场竞争主体，行为的“非理性”决定了它还不能真正按照市场规律办事，实行市场化不可避免会出现航班时刻价格“扭曲”的现象。

　　另一方面，航空运输市场还不是一个完善的生产要素市场，资金、劳动力等市场要素还不能充分、自由地流动。而且，三大航各据一方，新进航空公司普遍规模较小，缺乏竞争实力，很难甚至根本不能与三大枢纽机场竞争。

　　在市场化这个问题上，现在还处于争论阶段。我个人倾向于走第三条道路，也就是一级市场行政分配，二级市场交易。航空公司从政府手上拿时刻，有的拿得多、用不了，或者有的觉得资源配置不合理，在二级市场既可以交换，也可以市场交易，实现有限的市场化。

　　总之，只有民航改革发展到一定程度，航空公司产权结构多元化、拥有定价自由和竞争日趋激烈时，才能从航班时刻行政分配过渡到市场化配给。

　　《瞭望东方周刊》：近年来主管部门一直在改善航线时刻资源分配机制，你认为还有哪些改进空间？

　　刘光才：应该说从2000年开始，航线时刻资源分配机制一直在进步。每到航季航班分配时，运输管理部门会出一个小册子，分配细则有哪些，指导思想是什么，分配原则、分配程序等都会一清二楚地列出来。可以说，公开性、公正性正越来越好。

　　当然，仍然存在改进空间。比如，在每年的全国民航航班时刻协调会中，分配优先政策，国际、国内航班时刻分配比例，新增航班时刻分配的动态变化信息等，细化到每个航空公司的具体分配时刻，包括不分配给某申请公司的原因、协调机场新增时刻分配比例、分配结果等都要形成信息公开化制度。

　　或是建立一个航班时刻先期自行协商机制，充分调动航企积极性，节约国家行政资源。

　　总的来说，我们现在已经无法靠着对现有航路进行修补，或者从现有容量中挖掘潜力来解决问题了。改进航线时刻分配机制、增加航路，增加终端空中进出口，加强机场基础设施建设，提升运行保障能力等多重改革措施齐下，才能让中国民航保持当前的发展速度。

　　国外天空如何分配

　　IATA和混合管理机制能够在一定范围推行的关键，就是都有一套相关利益各方认可的、公正合理的分配程序

　　目前全球主要存在两种民航航线时刻管理模式：一种是以国际航空运输协会(IATA)航班时刻分配程序指南为基础的行政分配机制，主要在欧盟、中国等实行；另一种是以美国、韩国等为代表的混合管理机制。

　　IATA模式下，航线时刻协调机制的核心是按照固定顺序进行分配。

　　“祖父权利”是这个模式下的核心概念。具体来说，根据IATA 规则，航空公司对于上一航季持有的航班时刻享有被优先承认并持续持有、使用的权利。

　　根据这一原则，每航季将要重新分配的航线时刻数可以减至最低。但这种分配方法并不十分符合经济效率标准。

　　它在操作上可以无须考虑民航市场上各种复杂的局面和利益博弈，直接采用行政性手段简便、经济地决定航班时刻计划。但其负面影响是低效率、简单化、粗线条，较少考虑空域资源、机场资源和时刻资源利益最优化的问题。特别是大公司可以大量占用和囤积时刻，对于新进入者形成市场壁垒。

　　混合管理机制主要是把时刻资源分为初次分配市场及二级市场，在行政分配的基础上，允许对时刻资源进行拍卖、销售和抵押等交易活动。

　　1986年，银行、航空公司和其他机构被允许在美国的高密度机场进行时刻二级市场交易。这也就是各航空公司将其存量航班以有偿方式拿到二级市场进行出租、抵押和拍卖等交易。

　　为了规避二级市场私下交易中存在的混乱现象和合谋行为，2006年8月美国又提出组建“盲人市场”—对拟买卖、租赁的存量航班时刻采用保密投标，希望在联邦航空管理局(FAA)的组织下构建二级市场转让公平竞争性竞价机制的市场。

　　2008年，美国运输部(DOT)颁布《拉瓜迪亚机场拥挤管理条例最终条款》，确定了航班时刻拍卖分配机制，这也是全球首个实现航班时刻市场化配置的案例。

　　但是美国的每次市场化实验后，都出现大面积航班延误、堵塞。2009年美国曾计划举办面向全球的航班时刻拍卖会，但最后被奥巴马叫停。中国国有航空公司也曾投标。

　　IATA和混合管理机制能够在一定范围推行的关键，就是都有一套相关利益各方认可的、公正合理的分配程序。

　　在欧盟，由航空公司、机场和空管部门等不同利益方共同构成航班时刻协调委员会，在确定容量、制定方案、解决争议等方面都有建议权和监督管理权。各个机场也设立协调委员会，提出建议并进行监督。

　　在美国，初次分配市场的关键是严密的抽签制度，管理者颁布了多部权威性和操作性比较平衡的法律法规，保证初次分配的公正性。

　　不过总体而言，国际民航界对市场化进程持谨慎态度，如欧盟明确限制二级市场的货币化交易，目前世界范围内也还没有非常纯粹的市场化分配模式。

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