国企混改意见发布：设负面清单分层分类推进

　　导读：《意见》将保护产权明确写入改革所要坚持的四大原则之一。“以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。”

　　在《关于深化国有企业改革的指导意见》（下称《意见》）公布仅十日后，本轮国企改革的重头戏，国企混改的总方案《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》于9月24日晚间正式发布。

　　多位受访人士向21世纪经济报道表示，这一方案内容详实、操作性强，亮点层出不穷，作为“1+N”文件中“N”部分最核心的一个方案，其出台带有标志性意义，本轮国企改革的进程有望由此驶入快车道。

　　设置双层负面清单

　　混改《意见》最大的一个亮点就是分层分类地规定了混改推进的要求。

　　对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，《意见》要求充分运用整体上市等方式，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。

　　对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，《意见》要求保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

　　对自然垄断行业，《意见》要求实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务。

　　中国企业研究院首席研究员李锦对21世纪经济报道记者表示，分类混改是《意见》最明显的亮点，更为重要的是，意见在分类的基础上列出了混改的负面清单。

　　《意见》明确，在重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、跨流域调水工程等领域，实行国有独资或控股，允许符合条件的非国有企业依法通过特许经营、政府购买服务等方式参与建设和运营。

　　在重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实行国有独资或绝对控股，允许非国有资本进入，依法依规有序参与开发经营。

　　在江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等领域，实行网运分开、主辅分离，除对自然垄断环节的管网实行国有独资或绝对控股外，放开竞争性业务，允许非国有资本平等进入。

　　在核电、重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实行国有独资或绝对控股，支持非国有企业投资参股以及参与特许经营和政府采购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域保持国有独资或控股。

　　在国防军工等特殊产业，从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全和涉及国家核心机密的核心军工能力领域，实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，分类逐步放宽市场准入，建立竞争性采购体制机制，支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购。

　　对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，《意见》要求加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。

　　李锦认为上述领域被明确列出，实际上形成了国企混改的两张“负面清单”，“第一张是从宏观上讲，明确地列出了上述需要国资独资或控股的几大领域，第二张则是从微观层面上，明确了即使在上面负面清单之内的一些业务也是允许非公有资本进入的，比如军工在负面清单中，又规定了从事战略武器装备科研生产等领域实行国有独资或绝对控股。其他军工领域，还可以放宽市场准入。”

　　中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧告诉21世纪经济报道记者，包括能源、交通、医疗、教育、通信等在内的领域一直是民营资本进入意愿比较高的领域，明确列出非禁即入的“负面清单”，降低了民营资本参与混合所有制企业改革的不确定性。

　　保护产权，鼓励各类资本参与

　　另一个亮点是，《意见》将保护产权明确写入改革所要坚持的四大原则之一。“以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参与发展混合所有制经济的积极性。”

　　在具体内容中，《意见》对产权保护也多有强调，比如要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度；依法保护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益；在立法、司法和行政执法过程中，坚持对各种所有制经济产权和合法利益给予同等法律保护等。

　　黄群慧表示，在此前的混改中，非公有企业面临“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等各种隐性壁垒，具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业也缺乏引入非公有资本的内在动力，在引入非公企业资本时，常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制订了“特别条款”，加上人员身份转换和安置障碍，影响了非公有资本参与混改的积极性。而保护产权有利于鼓励各类资本参与混改。

　　《意见》提出，非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理；可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规允许的方式出资。

　　国务院国资委研究中心咨询部部长张春晓告诉21世纪经济报道记者，混合所有制引入各种资本的参与将是一个正和博弈，绝对不能成为国退民进或者国进民退的零和博弈。“国有经济可以大胆地引入各类资本，也可以进入一些领域，双向交叉进入，共同地发展，实现一个1+1大于2的效果，共同把蛋糕做大。”

　　规范操作，重视资本市场

　　“严格程序，规范操作”也写进了《意见》的原则，要求进一步健全国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完善市场定价机制，切实做到规则公开、过程公开、结果公开，杜绝国有资产流失。

　　在具体做法上，《意见》要求健全多层次资本市场。加快建立规则统一、交易规范的场外市场，促进非上市股份公司股权交易，完善股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。建立规范的区域性股权市场，为企业提供融资服务，促进资产证券化和资本流动，健全股权登记、托管、做市商等第三方服务体系。

　　此外，《意见》还要求健全国有资产定价机制。严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为。通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格。发挥专业化中介机构作用，借助多种市场化定价手段，完善资产定价机制，实施信息公开，加强社会监督，防止出现内部人控制、利益输送造成国有资产流失。

　　黄群慧表示，严格规范操作的目的正在于保证改革程序的公正规范，从而防范国资流失。

　　“在规范和效率的选择上，规范始终应该摆在首位；改革方案要依法依规，股权转让要公开公允。防止国资流失，统一产权管理，建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场，严格执行产权交易进入市场制度，加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管，确保做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。”

　　张春晓表示，本轮混改十分强调资本市场的作用，但是目前中国还没有形成一个完善的资本市场，近期以来的股市震荡就是市场不完善的表现，因而混改在资本市场上推进需要尽快改进、完善资本市场的各项制度。

　　李锦和张春晓一致认为，国有资本的大规模入市，将为整个市场带来正向的刺激作用。“尤其在当前市场比较清淡的时候，由资本市场层面推进的混改有望为市场带来一股新的活力，而《意见》中关于引入社保基金等长期资金的提法也显示出决策层推进本轮混改必胜的决心。”李锦说。