执行8年的玉米收储政策进一步松动 价改提出“改革完善”

　　10月15日，官方发布《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(下称《意见》)，加快完善主要由市场决定价格机制。《意见》指出，价格机制是市场机制的核心，市场决定价格是市场在资源配置中起决定性作用的关键。

　　在农产品领域，要“完善价格形成机制”，“ 注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定。”

　　从2008年开始执行临时收储政策的玉米，经历今年9月收储价格的下调，到现在《意见》规定“改革完善玉米收储制度”，这被视为目前仍然被纳入粮食统计口径的玉米已经站在了临储政策调整队列的风口上。

　　加入临储政策调整队列的玉米

　　今年年初，国家发改委下发通知称，放开烟叶收购价格。由于烟叶收购价是农产品领域最后一个实行政府定价的品种，此举意味着自1978年开始的国家农产品价格改革之路，在历经38年之后，我国农产品政府定价彻底退出历史舞台。

　　目前，政府主要通过最低收购价、目标价格等方式引导价格合理形成，保护农业生产者利益，保障国家粮食安全，促进农业产业链持续健康发展。

　　《意见》提到，继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。不过，目前仍然被纳入粮食统计口径的玉米的临时收储政策，已经变成了“改革完善玉米收储制度”。此举被视为玉米收储制度的进一步松动。

　　今年9月玉米收储价格的下调已经意味着政策的调整。虽然官方下发通知2015年继续在东北三省和内蒙古实施玉米临时收储政策，但是临时存储玉米挂牌收购价格已经进行了下调，确定为每斤1元(国标三等质量标准)，相比2014年内蒙古、辽宁1.13元/斤的最高水平，下调了11.5%。

　　最低收购价政策始于2004年至今已经实施11年。执行这一政策的动机源于粮食生产连年丰收，粮价面临着较大的下行压力，为避免重蹈“谷贱伤农”的老路，国家决定执行最低收购价政策预案。从2004年、2006年起，主产区稻谷、小麦分别开始实行最低收购价制度。至于临时收储政策，到今年也“临时”了8年。2008年以来，玉米、大豆、油菜籽、食糖等也先后开始实行临时收储政策。2011年，棉花临时收储制度建立。

　　这两种建立在当时国内农产品价格低于国际价格背景下的制度，业内称，目前，从理念到操作都具有较大局限性。农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥。以这两个政策为核心的价格支持政策已经实施多年，市场各方对政策的路径依赖越来越严重，自从临时收储启动以来，收储价格呈现稳步向上的趋势，“只涨不跌”预期增强，粮食市场呈“政策化”趋向。

　　以玉米为例，其收储价格已经从2008年的1500元/吨上升到2014年的2200元/吨。如果继续执行托市收购这一政策，玉米库存会继续居高不下，不仅带来库容压力，更为重要的是给财政带来严重负担。

　　此外，国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大。执行这两个政策以来，目前国内稻谷、小麦、玉米、大豆、棉花等主要农产品价格均已接近或高于国际市场价格。若今后国内价格继续上涨，国内外价格倒挂有可能进一步扩大。部分农产品，比如玉米、棉花、食糖等已经形成“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面。执行这一政策带来的是既增加了财政负担，也影响了政策实施效果。

　　尝试性阶段性的政策改革调整

　　如果说过去政策实施有时代背景以及初衷，那么带来中国粮食总产量实现“十一连增”的政策现在逐步显现出一系列新问题新矛盾，尤其在国内外环境出现重要变化的新形势下，现有支持政策正面临越来越严峻的挑战。

　　正如《意见》提到的，“突出重点、有保有放”，立足我国国情，对不同品种实行差别化支持政策。选择玉米进行临时收储政策的改革突破口，彰显的是政府保证粮食安全，国家保主粮的意志。

　　稻谷、小麦是传统口粮，这个毫无疑义。但是玉米虽然仍被纳入口粮统计口径，但是它产业链长，除了食用外，还可以用于饲料、工业加工。随着城镇化进程的推进，居民对肉类的需求越来越大，玉米工业用粮的角色也越来越明显。

　　从2014年政府决定在部分地区试点施行棉花、大豆目标价格改革开始，到今年油菜籽临时收储政策已经开始转向，到如今玉米也加入了这一行列。考虑到市场已经形成政策的路径依赖，如果不再执行，恐将引起市场动荡不安。业内人士称，中国这种政策的取代不可能是快速的，更有可能是尝试性的，阶段性的跟进，所以考虑从下调临时收储价格降低市场预期开始。

　　《意见》提到，继续实施棉花、大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。

　　所谓目标价格补贴，指政府事先确定农产品的目标价格，当该农产品实际市场价格低于目标价格时，政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者，保证其基本收益;若该农产品实际市场价格高于目标价格，则不需启动目标价格补贴政策。

　　这个执行一年多以来的政策使农产品价格形成与政府补贴脱钩，从政策操作上，由于既能调动农民生产积极性，有效保障生产者基本收益，也能发挥市场调节农产品供求的重要作用，减少市场扭曲，遏制农业资源过度开发势头，还能调动各类市场主体积极性，减轻政府收储压力，因而获得多方认可，也被视为今后我国农产品支持补贴政策调整的基本方向。

　　通过农业部此前公布的文件也可以窥出端倪。在一份农业部公布的名为《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》的文件中明确提出，对于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高的品种，要注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产，调节供求，促进行业持续健康发展。这就意味着，除了已经试点的棉花、大豆外，玉米、油菜籽价格也将告别临时收储政策，走向价格交由市场来决定的格局。

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